II SA/Gl 776/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. i F. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia [...] 2005 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] 2005 r., F. W. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w M. przy ulicy A i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W następstwie tego zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgłosił sprzeciw. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że budowa zrealizowana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji, przewidywał likwidację fragmentu kanalizacji sanitarnej i deszczowej przebiegającej pod budynkiem. Z dokumentacji powykonawczej wynika jednak, że warunek ten nie został spełniony ( odcinek kanalizacji nie został zlikwidowany ), stąd należało orzec o wniesieniu sprzeciwu, chociaż inwestor przedłożył wszystkie inne wymagane dokumenty. Od decyzji tej odwołanie wniósł F. W. domagając się jej uchylenia i orzeczenia "o zezwoleniu na przyjęcie do użytkowania budynku". Odwołujący przede wszystkim zarzucił, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wcześniej wydanych decyzji, które częściowo pozostają ze sobą w sprzeczności. Kanalizacja, która znajduje się pod budynkiem odwołującego się, jest kanalizacją czynną, stanowi nierozłączny element całego systemu kanalizacji osiedlowej, nie wiadomo przy tym, czy użytkowana jest legalnie. Uzależnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku od likwidacji fragmentu kanalizacji jest złamaniem podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, jeżeli przyjąć, że istnieje inna decyzja, która faktycznie stawia pod znakiem zapytania wcześniejszą decyzję organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 5 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd, iż brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Pozwolenie na budowę wydane zostało dla Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w B. w dniu [...] r., pozwolenie obejmowało budowę zespołu 25 budynków mieszkalnych. Następnie decyzją z dnia [...] r. powyższe pozwolenie w części dotyczącej budynku oznaczonego nr [...] przeniesiono na rzecz K. i F. W.. Pkt [...] warunków pozwolenia nakładał na inwestora obowiązek uzyskania odrębnej decyzji pozwolenia na budowę sieci i dróg na terenie realizowanego zespołu budynków. Takie pozwolenie uzyskała Spółdzielnia "A" decyzją z dnia [...] r., która jednak nie była przedmiotem przeniesienia. W ocenie organu odwoławczego, skoro budynek wzniesiony został na czynnej kanalizacji, co jest niezgodne z przepisami i pozwoleniem budowlanym ( planem zagospodarowania działki ), stan taki uniemożliwia normalną eksploatację sieci, stwarza zagrożenie dla budynku. Istniały więc powody do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. i F. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego przez stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę i przeniesieniu tego pozwolenia przewidywały likwidację fragmentu kanalizacji sanitarnej i deszczowej przebiegającej pod budynkiem. Żadna z tych decyzji nie przewidywała bowiem takiego obowiązku, co więcej, przedmiotowa kanalizacja nigdy nie została odebrana i przekazana do użytkowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Skarżący ponadto wskazali, że w przeszłości toczyło się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie oceny legalności budowy. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. ( utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] r.) przyjęto, że po stronie skarżących nie istnieje obowiązek likwidacji spornego odcinka kanalizacji. Rzeczą zaś Spółdzielni "A" jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie kanalizacji, które dotychczas nie zostało wydane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że niewykazanie przez inwestora warunku likwidacji odcinka kanalizacji przebiegającego pod budynkiem uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z naruszeniem norm proceduralnych, które to uchybienia – w ocenie Sądu – mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie jednak rozważań zauważyć przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia inwestora ( skarżącego F. W. ) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Po przeprowadzeniu zaś postępowania w tym zakresie organ pierwszej instancji wydał decyzje, mocą której "zgłosił sprzeciw" w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku, a rozstrzygnięcie swe oparł o normę art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Otóż powołany przepis ustawy nie stwarza dla organu podstawy prawnej do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji, podstawę taką daje przepis art. 54 ustawy z tym, że może to nastąpić jedynie w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, chyba, że zawiadomienie zawiera braki i organ wezwie inwestora do ich uzupełnienia. Gdyby zatem przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji, pomimo powołania błędnej podstawy prawnej, stanowiła zgłoszenie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, taką decyzję należałoby traktować jako wydaną z naruszeniem art. 54 ustawy o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wszak zawiadomienie wpłynęło do organu w dniu [...] r., a organ wydał decyzję dopiero w dniu [...] r. uznając, że inwestor złożył wszystkie wymagane dokumenty. W takiej sytuacji wystąpienie do Prezydenta Miasta M. o nadesłanie akt sprawy o pozwolenie na budowę i przeniesienie pozwolenia budowlanego nie stanowiłoby przerwy w biegu 21 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 ustawy. Na to uchybienie nie zwrócił należytej uwagi organ odwoławczy, który pierwszoinstancyjną decyzję potraktował jako wydaną w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, po uprzednim potraktowaniu – tak należy sądzić – zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy jako wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w B. pozwolenia na budowę zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych w M. przy zbiegu ulic B, C i A zawierała załącznik nr [...], w którym wyszczególniono [...] warunków tego pozwolenia. Jednym z warunków wymienionym pod poz. [...] było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem w osnowie decyzji stwierdzono, że inwestor winien spełnić warunki podane w załączniku nr [...] jedynie w dziesięciu pozycjach ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), zatem z wyłączeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wynika tak przynajmniej z przedstawionej Sądowi nieuwierzytelnionej fotokopii decyzji przy czym nie sposób przemilczeć, że decyzja sporządzona pismem maszynowym zawiera ręcznie naniesione poprawki bez adnotacji omawiającej zmianę. Gdyby tak w istocie było, rodzi się wątpliwość, czy treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie zawiera elementów wewnętrznie sprzecznych ze sobą, przede wszystkim zaś czy użytkowanie obiektu uzależnione zostało od uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz K. i F. W. w części dotyczącej budynku oznaczonego w projekcie nr [...], co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] odniosło ten skutek, że na nowego inwestora przeszły wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. art. 40 ust. 1 ustawy ). Nierozważenie przez organ odwoławczy tej kwestii, jak również wyłaniającego się stąd zagadnienia prawnego, o czym poniżej, czyni potraktowanie zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku jako wniosku o pozwolenie na użytkowanie – zupełnie dowolnym. W konsekwencji za wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należy uznać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Gdyby przyjąć, że na inwestora nałożono jednak obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wypadnie zauważyć, że zgodnie z brzmieniem obowiązującego w dacie orzekania art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagane jest w trzech wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Wśród nich brak jest takiego przypadku, gdy w pozwoleniu na budowę nałożono taki obowiązek, jak to miało miejsce przed znowelizowaniem art. 55, co nastąpiło w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004 r. Wyrazić należy zapatrywanie, że także w stanie prawnym obowiązującym obecnie wymagane jest pozwolenie na użytkowanie obiektu, gdy taki obowiązek nałożono w decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że wcześniej właściwy organ stwierdził wygaśnięcie takiego obowiązku. Poglądu tego nie zmienia brzmienie intertemporalnej normy art. 2 wymienionej ustawy nowelizującej nakazującej stosowanie wprost przepisów nowej ustawy. Rozstrzygające znaczenie ma jednak treść art. 56 ust. 1 ustawy, w którym wymieniono obowiązki ciążące na inwestorze " w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego", a w przepisie tym nie zastrzeżono, iż odnosi się to tylko do regulacji wynikającej z art. 55 pkt 2 ustawy w obecnym brzmieniu. Kontynuując rozpoczęte rozważania ( nadal przy założeniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego winni uzyskać decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie ), nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, która ma przemawiać o zasadności wydania odmownej decyzji w tym przedmiocie. Przede wszystkim z decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym z warunków tego pozwolenia, nie wynika, by na inwestorze spoczywał obowiązek "zlikwidowania odcinka kanalizacji przebiegającej pod przedmiotowym budynkiem". Istotnie, na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, a zatem w zatwierdzonym projekcie budowlanym ( art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy ) przewidziano, że część istniejącej na terenie objętym inwestycją kanalizacji sanitarnej i deszczowej winna zostać zlikwidowana. Nie określono zaś lokalizacji nowej sieci sanitarnodeszczowej, jako że pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nie obejmowało budowy dróg i sieci. Materia ta, powiązana z budową zespołu budynków jednorodzinnych, może zostać uregulowana w oddzielnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazuje na to wyraźnie warunek wymieniony pod pozycją [...] załącznika nr [...] do decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dołączonej do akt fotokopii innej decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] wynika zaś, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" uzyskała pozwolenie na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej wraz z przyłączem do budynków z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego ( projekt nie przewidywał już przebiegu sieci pod budynkiem nr [...], zatem budynku skarżących ). W ramach niniejszego postępowania administracyjnego ustalić należało, czy Spółdzielnia "A" zrealizowała tę inwestycję, a jeśli tak czy zawiadomiła o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania i kiedy to nastąpiło, a następnie, jakie to ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Orzekającym w sprawie organom znana już była treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1504/02, ( łącznie z wymienioną w tym orzeczeniu oceną prawną ), którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i utrzymaną nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. o odmowie udzielenie Spółdzielni "A" pozwolenia na użytkowanie sieci wodno-kanalizacyjnej. Co więcej uwzględnić również należało, że w przeszłości toczyło się już postępowanie w przedmiocie oceny, czy skarżący roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego prowadzą w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami pozwolenia. W postępowaniu tamtym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowania, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] r. Skargę na wymienioną decyzję wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił ( wyrok z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 982/03 uprawomocnił się ). Nie można więc w tej sytuacji przemilczeć, iż w sprawie tej organy przyjęły, i słusznie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie warunkowała rozpoczęcia i prowadzenia robót przy budowie budynku mieszkalnego od uprzedniej likwidacji sieci wodno-kanalizacyjnej, a ponadto, że do czasu legalnego przystąpienia do użytkowania tej sieci nie jest możliwe korzystanie z sieci wodno-kanalizacyjnej, przede wszystkim nie można odprowadzać ścieków do tej kanalizacji. Te okoliczności zaś stanowiły zasadniczy powód dla którego organ odwoławczy zdecydował się utrzymać w mocy decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie. Trafnie eksponuje autor skargi, że stanowisko tego samego organu w obu postępowaniach jest różne. Dodatkowo wskazać trzeba, że w związku z oceną prawną zawartą w powołanym już wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1504/02, wyjaśnić również należało, czy po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu robót wszczęte zostało z urzędu postępowanie zmierzające do ustalenia, czy użytkowanie sieci odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom. Jak wskazał Sąd niewniesienie sprzeciwu nie oznacza sanowania odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, o ile takie miały miejsce, czy też bezwarunkowej i niewzruszalnej zgody na użytkowanie. Całokształt rozważań skłania do konstatacji, że kontrolowane decyzje ze wskazanych przyczyn nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Naruszenie norm proceduralnych związanych z koniecznością poprawnego ukierunkowania postępowania, prowadzeniem i oceną materiału dowodowego, motywowaniem rozstrzygnięć stanowi podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów administracyjnych ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyżej rozważono, że uchybienia te mogły mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa adwokackiego, uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 wymienionej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy nadzoru budowlanego wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, co umożliwi właściwe ukierunkowanie postępowania jeśli chodzi o przedmiot sprawy w dalszej zaś kolejności – rozstrzygnięcie sprawy w następstwie złożonego przez skarżącego F. W. zawiadomienia.