II SA/Gl 789/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Częstochowie na uchwalę Rady Gminy Kruszyna z dnia 16 maja 2018 r. nr XXXV/242/2018 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXXV/242/2018 z dnia 16 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej jako u.o.z.), Rada Gminy Kruszyna przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kruszyna w 2018 roku. W §12 jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. W §13 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Częstochowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazanej uchwale zarzucono obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 1523 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej. W uzasadnieniu podano m. in., że za abstrakcyjnym charakterem tej uchwały przemawia chociażby treść jej § 8, w którym jako wykonawców programu wskazuje się osoby fizyczne prowadzące gospodarstwa rolne, w których mają być umieszczane zwierzęta wymagające opieki, czy § 2 uchwały, poprzez wskazanie konkretnego schroniska, do którego będą przekazywane bezdomne zwierzęta. Uchwała Rady Gminy podlegała więc obowiązkowi ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 §3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W świetle ust. 2 tej regulacji program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W tak zarysowanym kontekście należało rozważyć kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. W ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagający zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również m. in. w wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, i in. Przedmiotowy program jest, według NSA, aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w u.o.z. jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zauważyć należy, że wg art. 4 pkt 16 u.o.z. przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem z punktu widzenia właściciela takiego zwierzęcia, które uciekło, czy zabłąkało się (a w danym momencie nie ma możliwości, by właściciela ustalić, choć nie wyklucza to jego ustalenia w przyszłości), istotne jest w jaki sposób jego zwierzę zostanie potraktowane. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, NSA słusznie uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Nie może umknąć uwadze, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się, bezdomnych zwierząt, czy stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach NSA, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. W konkluzji sąd wojewódzki stwierdza, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 13 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminnym oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie, pomimo braku ogłoszenia, akt ten wywołuje faktyczne skutki prawne, co musi prowadzić do stwierdzania jego nieważności, jako naruszającego prawo. Brak vacatio legis i brak przesłanek dla niezachowania vacatio legis stanowią także o naruszeniu zasad przyzwoitej legislacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.