II SA/Gl 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2020 r. obecnie skarżący K. i M.K. wystąpili do Wójta Gminy P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – kurnika, o obsadzie do 210 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą w Z., gmina P. na działkach o nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji dokonał wykładni postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznał, iż planowana inwestycja nie może być realizowana zarówno w ramach przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczalnego na tym terenie (symbol R 07 w planie). Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie odwołał się do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a) tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wyjaśnił dalej, w jakich sytuacjach można odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując m.in. na przypadek niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Organ odwoławczy stwierdził, że działki, na których jest planowane przedmiotowe przedsięwzięcie, są objęte ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2014 r., poz. 2940), zwanej dalej m.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. ww. działki leżą na terenie oznaczonym symbolem R07 (tereny rolniczej przestrzenni produkcyjnej). W § 29 planu wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R 01-08 oraz R 14-15 ustala się: 1) Przeznaczenie podstawowe: a) tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, b) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; 2) Przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty infrastruktury komunikacyjnej niezbędne do obsługi przeznaczenia terenu, b) zabudowa zagrodowa (z wyłączeniem budynków mieszkalnych) w tym działy specjalne produkcji rolnej, wraz ze związaną z nią infrastrukturą techniczną, w terenach R 03, 04, 05, w terenie R 07 w pasie do 150 m od linii rozgraniczającej z terenami 1. MN/U 06, l.MN/U 07, RM 01, RM 02, RU/POI oraz w terenie R 08 w pasie do 150m od linii rozgraniczającej z terenem l.MN/U 09. Obowiązuje ograniczenie wielkości hodowli do 70 DJP. Dokonując wykładni postanowień planu miejscowego oraz przyjmując takie rozumienie pojęcia "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" jak zawarte w studium, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nie można uznać, że planowane przedsięwzięcie mieści się w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej (przeznaczenia podstawowego w planie). Tereny rolniczej przestrzenni produkcyjnej jak wynika z ww. zapisów to niezabudowane tereny użytków rolnych o wyższych niż przeciętne w gminie warunkach glebowych przeznaczone pod uprawy połowę, łąki i pastwiska z przewagą gleb wysokich klas bonitacyjnych, najkorzystniejszych dla produkcji rolnej. Jak wynika z akt sprawy, teren objęty wnioskiem to teren gleb chronionych III klasy bonitacyjnej korzystnych dla rolnictwa. Teren ten, co do zasady, miał pozostać wolny od zabudowy, z przeznaczeniem pod uprawy rolne. Studium na tym terenie dopuszcza lokalizowanie zabudowy jedynie na zasadach siedlisk rolniczych oraz budowli kubaturowych i urządzeń związanych z obsługą produkcji rolniczej. Również ten zapis nie pozwala na przyjęcie, żeby w ramach rolniczej przestrzenni produkcyjnej mógł zostać posadowiony na tym terenie kurnik o obsadzie do 210 DJP. W omawianym przypadku nie mamy do czynienia z siedliskiem rolniczym, natomiast "budowle kubaturowe" należałoby rozumieć w tym kontekście jako np. silosy na zboże, a nie budynek kurnika. Ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały określone tereny, na których omawiane przedsięwzięcie może być realizowane. Dalej organ odwoławczy skonstatował, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być zrealizowane na tym terenie z uwagi na wielkość inwestycji i jej umiejscowienie. W ocenie organu na tym terenie obowiązuje ograniczenie wielkości hodowli do 70 DJP. Ponadto inwestycja miałaby być zrealizowana w odległości przekraczającej 150 m od linii rozgraniczającej z terenami MN/U 06, co jest również sprzeczne z zapisami planu. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej i wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego i tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w ocenie skarżących doprowadziło do naruszenia przez organ administracji zasady legalności i obowiązku stania na straży praworządności; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie utrzymanej w mocy decyzji na niewyczerpujących ustaleniach faktycznych, przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego, dowolnej oceny zebranych w postępowaniu dowodów, oraz zawężających na niekorzyść strony interpretacjach ustaleń aktu prawa miejscowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności przeprowadzono wywód mający wykazać dokonanie przez organy wadliwej wykładni postanowień planu miejscowego. Stwierdzono, że plan miejscowy nie został sporządzony w sposób dający prawo i możliwość bezsprzecznego i bezspornego stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z jego ustaleniami. Dokonana interpretacja ustaleń planu jest krzywdząca dla skarżących, ponieważ zmierza w jednym kierunku, podważenia ustaleń planu. Skarżący nie mogą być poszkodowaną stroną ze względu na fakt, że organ sporządzający plan nie wyraził swoich intencji na wprost zapisami planu, a próbuje dointerpretować to, czego nie zapisał w planie, a miał do tego prawo. Organ wydający skarżoną decyzję w uzasadnieniu potwierdził, że orzekł o zgodności planowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego, na podstawie treści planu miejscowego oraz studium, tym samy dokonał zawężającej wykładni pojęcia rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wskazanej w planie miejscowym jako przeznaczenie podstawowe terenu. W ocenie skarżących planowana inwestycja mieści się w pojęciu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ponieważ hodowla drobiu jest bezspornie produkcją rolniczą, a planowana zabudowa mieści się w parametrach określonych w planie dla takiego przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Istotą sporu jest natomiast kwestia wykładni i zastosowania przepisu § 29 m.p.z.p. w zw. z art. 80 ust. 2 zd. pierwsze ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p., co skutkować musiało odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na jego realizację. Co do zasady zatem organy orzekające w niniejszej sprawie doszły do prawidłowych wyników wykładni zapisów m.p.z.p., choć dokonały tego odwołując się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz do sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii urbanistycznej, będącej w istocie wykładnią autentyczną dokonaną przez organ I instancji. Tymczasem w ocenie Sądu ograniczenia w zagospodarowaniu terenu o symbolu R07 wynikają wprost z treści § 29 m.p.z.p. Przypomnieć wypadnie, że jako przeznaczenie podstawowe dla omawianego terenu plan przewiduje tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Brak definicji pojęcia "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" jakkolwiek jest mankamentem tego planu, jednakże nie stanowi przeszkody w prawidłowym odczytaniu jego ustaleń. Umożliwia to bowiem samo wprowadzenie w omawianym zapisie przeznaczenia dopuszczalnego dla tego terenu. Zgodnie z definicją zawartą w § 7 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p., ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć rodzaj użytkowania terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć na warunkach określonych w uchwale. Z samej zatem definicji i istoty przeznaczenia dopuszczalnego wynika, że przewidziane w nim rodzaje użytkowania terenu nie mieszczą się w przeznaczeniu podstawowym. Zarówno z zasad logiki, jak i z zasady racjonalności prawodawcy wynika, że zbędnym i bezprzedmiotowym byłoby ustalanie jako przeznaczenia dopuszczalnego takiego przeznaczenia, którego przedmiot mieściłby się w przeznaczeniu podstawowym. Na tle omawianego zapisu m.p.z.p. ma to tym bardziej doniosłe znaczenie, że owo przeznaczenie dopuszczalne zostało obwarowane konkretnymi ograniczeniami w możliwości zagospodarowania terenu. Innymi słowy, gdyby podzielić stanowisko skarżących co do okoliczności, że w terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej ex definitione mieszczą się działy specjalne produkcji rolnej, wraz ze związaną z nią infrastrukturą techniczną, to wówczas zapis § 29 pkt 2 m.p.z.p. byłby zapisem "pustym", niemającym żadnego znaczenia dla treści planu. Taka interpretacja przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, jest niedopuszczalna, mimo iż rzeczywiście jest dla skarżących niekorzystna. Na marginesie w tym miejscu przyjdzie wskazać, czego nie uczyniono dotąd w kontrolowanym postępowaniu, że planowane przez skarżących przedsięwzięcie zalicza się do działów specjalnych produkcji rolnej, co wynika wprost z przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1128). Nie występuje zatem trudność w odczytaniu intencji miejscowego prawodawcy, który właśnie w odniesieniu do tego rodzaju działalności wprowadził ograniczenia wielkości hodowli do 70 DJP oraz do 150 m od linii rozgraniczającej z terenami mieszkaniowymi. Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej dla planowanego przez skarżących przedsięwzięcia, jako niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei skutkować musiało oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. Dodać wypadnie, że zarzuty i argumenty skarżących zmierzające do wykazania, że tak rozumiane ustalenia m.p.z.p. naruszają ich prawo własności, nie były przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem. Tymczasem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki nie zostanie skutecznie podważony, jest obowiązującym aktem prawnym. Ewentualne podważenie zawartych w nim ustaleń mogłoby nastąpić w odrębnym postępowaniu, np. na skutek wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżących.