II SA/Gl 793/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. reprezentowana przez Prezesa Ochotnicza Straż Pożarna w Z. złożyła kierowany do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowego garażu OSP wraz z zapleczem socjalnym w Z., na działkach o numerach ewidencyjnych a i b. Pismem z dnia 14 lutego 2007 r. Wójt Gminy K. działając jako organ I instancji, powiadomił Prezesa OSP w Z. o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach administracyjnych widnieje także analogicznej treści obwieszczenie z dnia 14 lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, polegającej na budowie garażu Ochotniczej Straży Pożarnej dwustanowiskowego z zapleczem socjalnym, wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy, w tym uzbrojenie terenu, budowa przejazdów, placu manewrowego, miejsc parkingowych oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej. Decyzja, jak wskazano w jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 2, pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, 8 art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) w związku z art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) i art. 7 ust. 14 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). Pismem z dnia [...] r. Prezes OSP w Z. zwrócił się do organu I instancji o zmianę ww. decyzji w części dotyczącej sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu poprzez wskazanie, iż inwestycja obejmuje także budowę świetlicy środowiskowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego poprzez określenie inwestycji jako budowy cyt. "świetlicy środowiskowej wraz z zapleczem garażu dwustanowiskowego dla Ochotniczej Straży Pożarnej w Z., wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy, w tym uzbrojenie terenu, budowa przejazdów, placu manewrowego, miejsc parkingowych oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej". Pisma kwestionujące wydane przez organ decyzje złożył, m. in. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, A. J. Pismem z dnia [...] r. Kolegium powiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r., jak też decyzji rozstrzygnięcie to zmieniającej z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zarówno wniosek inwestora, jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej przesądzają o tym, iż jest to decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionego przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest bowiem na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. W przypadku zaś, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W katalogu celów publicznych określonych w art. 6 wskazanej ustawy nie została wyliczona inwestycja, dla której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego wskazaną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Powyższe oznacza, zdaniem Kolegium, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w niniejszej sprawie powinno nastąpić w formie decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie zatem w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie nie tylko art. 59-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, lecz również przepisów art. 50-58 powołanej ustawy poprzez ich zastosowanie. W zaistniałej sytuacji, decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r., jako wydaną z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podst. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność zmieniającej decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej może w każdym czasie zmienić decyzję, jednakże pod warunkiem zgody stron, która to zgoda stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. Brak oświadczenia woli pozostałych stron wyłącza uprawnienie organu I instancji do zmiany decyzji w tym trybie. Poddana kontroli Kolegium decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] została wydana bez wymaganej prawem zgody stron tego postępowania. Ponadto inwestor domagając się we wniosku z dnia [...] r. zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w istocie zmienił zakres przedmiotowy decyzji, gdyż wniosek ten dotyczył możliwości realizacji świetlicy środowiskowej. Natomiast zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może bowiem dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, także ta decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podst. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W obydwu postępowaniach zakończonych wydaniem przez SKO decyzji stwierdzających nieważność rozstrzygnięć Wójta Gminy K. Ochotnicza Straż Pożarna w Z. złożyła w dniu [...] r. odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego Prezes OSP w Z. podniósł, iż SKO błędnie uznało, że zamierzona inwestycja polegająca na budowie garażu dwustanowiskowego dla potrzeb OSP nie ma charakteru inwestycji celu publicznego podczas gdy art. 6 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem OSP wprawdzie w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów zawierających legalną definicje bezpieczeństwa publicznego to jednak nie ulega wątpliwości, że w zakresie pojęcia bezpieczeństwo publiczne mieści się szeroko pojęta ochrona przeciwpożarowa. Twierdzenie takie wynika wprost z art. 72 ust. 3 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wynosi za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3% ceny gruntu. Jeżeli więc ochrona przeciwpożarowa jest elementem obronności i bezpieczeństwa państwa to należy ją niewątpliwie uznać za cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art. 6 odwołuje się do celów publicznych określonych w odrębnych ustawach. Ustawą odrębną, o której mowa w art. 6, jest niewątpliwie ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 7 ust. 14 zalicza do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, należących do zadań własnych gminy, ochronę przeciwpożarową. OSP w Z. zarzuciła także Kolegium naruszenie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Ten dwunastomiesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji. Zatem po upływie 12-tu miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji nie dają organom podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Zdaniem OSP w Z. decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r., której nieważność stwierdziło SKO w C., została wydana i stała się prawomocna trzy lata temu, a więc upłynął termin, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy, wykluczający stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Zdaniem OSP w Z. SKO w C. naruszyło także prawo procesowe. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno bowiem zostać podane do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie, a także poprzez ogłoszenie w prasie. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej stwierdzeniem przez Kolegium nieważności decyzji Wójta Gminy K. zmieniającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Prezes OSP w Z. podniósł, że do wniosku inwestora o zmianę decyzji została dołączona zgoda inwestora oraz właściciela gruntu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń. Nadto, analogicznie argumentując jak we wniosku opisanym powyżej, także i w tym przypadku, zdaniem OSP w Z., z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium nie było uprawnione do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] r. opatrzoną dwoma numerami: [...] i [...], wydaną w wyniku rozpoznania obu wniosków stron, Kolegium utrzymało w mocy obydwie wydane przez siebie w dniu [...] r. decyzje, zarówno stwierdzającą nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jak i stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zmieniającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało te same argumenty, które podniosło w uzasadnieniach obu decyzji akcentując dodatkowo, iż ustawodawca w określonym celu powołał się w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniany przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarty jest w dziale I - "Przepisy ogólne", gdzie w art. 1 pkt 1 zapisano, iż ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Zaś zasady gospodarowania tymi nieruchomościami zawarte są w dziale II, gdzie w rozdziale 8 zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości" zawarty jest przywołany przez OSP w Z. art. 72 ust. 3 pkt 1 ustawy. W rozdziale tym zawarty jest również art. 91, stanowiący delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Z wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107) wynika jednoznacznie, że za niezbędne uznaje się nieruchomości wykorzystywane m.in. przez Państwową Straż Pożarną, a także przez przedsiębiorstwa państwowe oraz jednostki i ośrodki badawczo-rozwojowe, dla których Minister Obrony Narodowej lub minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem założycielskim, realizujące zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa. Z treści przytoczonych przepisów oraz art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można więc wyprowadzić wniosek, że ochrona przeciwpożarowa mieści się w szeroko rozumianym pojęciu bezpieczeństwa publicznego, lecz tylko inwestycje realizowane przez podmioty wymienione w cytowanym rozporządzeniu są zaliczane do inwestycji celu publicznego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Tymczasem Ochotnicza Straż Pożarna w Z. chociaż jest jednostką ochrony przeciwpożarowej (art. 15 pkt 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - Dz. U. 2009, Nr 178, poz. 1380, z późn.zm.), to nie jest wyliczona wśród podmiotów wymienionych w § 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. Nadto funkcjonuje ona w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Stąd też zamiar realizacji przez Ochotniczą Straż Pożarną w Z. inwestycji polegającej na budowie garażu dwustanowiskowego wraz z zapleczem nie jest niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 - 61 wymienionej ustawy poprzez ich niezastosowanie oraz z rażącym naruszeniem art. 50 - 58 tej ustawy poprzez ich zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia wbrew wnioskowi inwestora. Skoro więc decyzja z dnia [...] r. jest w istocie decyzją o warunkach zabudowy wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 - 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja z dnia [...] r. zmienia decyzję o warunkach zabudowy, to bezpodstawne są dwa pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 53 ust. 7 wymienionej ustawy oraz prawa procesowego. Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. reprezentowana przez Prezesa Ochotnicza Straż Pożarna w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane w sprawie decyzje Kolegium ponawiając zarzuty poprzednio już podniesione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniosła, iż dokonana w [...] r. zmiana decyzji dotyczyła jedynie doprecyzowania zakresu inwestycji. Decyzja z dnia [...] r. określała rodzaj inwestycji jako budowę garażu dwustanowiskowego wraz z zapleczem socjalnym, natomiast w decyzji zmieniającej z dnia [...] r. skonkretyzowano, że inwestycja obejmuje budowę garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem świetlicy. Zarzuciła nadto Kolegium naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie unieważnia się decyzji jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Działka nr ewid. a, dla której ustalono lokalizację inwestycji i na której obecnie prowadzona jest budowa na dzień wydania powołanych decyzji stanowiła własność Starostwa Powiatowego w C. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] dokonano przeniesienia własności ww. działki na rzecz Gminy K. Wskazała też, iż o postępowaniu w przedmiocie nieważności nie powiadomiono Starostwa Powiatowego, które było stroną w sprawie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że zarzut braku zawiadomienia Starostwa Powiatowego o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnych jest nieuzasadniony. Na dzień wszczęcia i zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obydwu decyzji Wójta Gminy K. właścicielem działek nr a i b k.m. [...] obręb Z. była i jest Gmina K. (działka nr a zapisana jest w KW nr [...], a działka nr b w KW nr [...]), która została zawiadomiona o tym postępowaniu i brała w nim udział. Gmina K. stała się właścicielem działki nr a o pow. [...] ha na podstawie umowy zamiany ze Skarbem Państwa, sporządzonej w dniu [...] r., rep. A nr [...]. Sam fakt zmiany właściciela nieruchomości zarówno w trakcie postępowania jak i po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje jednak nieodwracalności skutków prawnych, które uniemożliwiałyby unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Z uwagi na uchybienia te zaskarżona decyzja nie może bowiem ostać się w obrocie prawnym pomimo, że część tez zawartych w jej uzasadnieniu jest trafnych, niewątpliwie zasługujących na akceptację. W pierwszej kolejności skoncentrować się należy na kwestiach natury proceduralnej. Wskazać w tej mierze trzeba, iż już na etapie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy OSP w Z. podniosła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno było zostać podane do publicznej wiadomości (w drodze obwieszczenia) co zdaniem strony skarżącej nie miało miejsca. Zarzut ten został ponowiony w skardze. Ani jednak w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę Kolegium do zarzutu tego nie ustosunkowało się, a z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jaki krąg podmiotów, zdaniem Kolegium, posiada przymiot stron w postępowaniu i czy poza zawiadomieniem inwestora, Wójta Gminy K. oraz A. J. Kolegium dokonało powiadomienia ewentualnych innych stron w formie obwieszczenia. Kwestię tę SKO w C. winno rozważyć i stosownie do okoliczności sprawy podjąć właściwe działania a w przyszłych podjętych przez organ rozstrzygnięciach odnieść się także w tej mierze do zarzutów skarżącej. Sąd zauważa też, że prowadząc postępowanie w sprawie nieważności dwóch decyzji Wójta Gminy K. (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) Kolegium zastosowało nieprzewidzianą w przepisach k.p.a. konstrukcję proceduralną. W odniesieniu do każdej z dwóch wskazanych wyżej decyzji organu I instancji Kolegium wydało bowiem odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, a następnie, ponownie rozpoznając sprawę w wyniku odrębnie złożonych w obu sprawach wniosków, z nieznanych względów, nie wskazując żadnej uprawniającej do takiego działania podstawy prawnej, połączyło obydwa postępowania i wydało jedną, zbiorczą decyzję utrzymującą w mocy oba rozstrzygnięcia wydane przezeń wcześniej. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium rozważy i przyjmie w tej mierze właściwy tryb postępowania. Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, odnosząc się w pierwszej kolejności do decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, że składając do organu I instancji wniosek w przedmiocie projektowanego garażu reprezentowana przez Prezesa Ochotnicza Straż Pożarna w Z. jednoznacznie stwierdziła, że wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Pomimo tak sformułowanego podania organ I instancji nie rozpatrzył go ustalając bądź odmawiając ustalenia warunków zabudowy lecz potraktował wniosek jako wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powiadomił strony o wszczęciu takiego właśnie postępowania, a w wyniku jego przeprowadzenia wydał kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie garażu Ochotniczej Straży Pożarnej dwustanowiskowego z zapleczem socjalnym. Tym samym Wójt Gminy K. z własnej inicjatywy zmienił przedmiot rozpoznawanej sprawy pomimo, że przedmiot ten był we wniosku precyzyjnie określony i wydał decyzję pomimo braku wniosku inwestora, który dotyczyłby lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podzielić należy w tej mierze w całej rozciągłości zawarte w zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, uwagi Kolegium, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. W przypadku zaś, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Niewątpliwym jest zatem, zdaniem Sądu, iż organ I instancji wydał decyzję, o której mowa, bez wniosku strony o wydanie takiego rozstrzygnięcia, rażąco naruszając tym samym art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji niewątpliwym jest, iż decyzja Wójta Gminy K. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela natomiast przekonania Kolegium, iż skoro inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i organ I instancji nie miał podstaw aby wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego to tym samym jej w istocie nie wydał, a podjęte przezeń rozstrzygnięcie w rzeczywistości stanowi decyzję ustalająca warunki zabudowy. Zdaniem Sądu niewątpliwym jest bowiem wszczęcie przez organ I instancji postępowania nie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lecz lokalizacji inwestycji celu publicznego (zawiadomienie o wszczęciu kierowane do strony jest w tej mierze jednoznaczne, a jego treść nie zezwala na inną interpretację), postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem Wójta Gminy K. Notabene właśnie dlatego zresztą decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej bez wniosku strony i właśnie z tej przyczyny Kolegium uprawnione było do podjęcia stosownych działań. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna stanowiła, wbrew swemu nagłówkowi i treści, decyzję ustalającą warunki zabudowy, tak jak twierdzi to Kolegium, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. Zresztą samo Kolegium, stwierdzając nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej wskazało w części nagłówkowej, że prowadziło postępowanie w przedmiocie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, nie zaś w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro zatem wydane przez organ rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowi decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, wbrew twierdzeniom Kolegium, musi znaleźć art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). W ramach prowadzonego postępowania Kolegium zbadać zatem winno było czy określony w przepisie termin 12 miesięcy od powiadomienia stron w drodze obwieszczenia już minął. Tylko bowiem ustalenie, że termin ten jeszcze nie upłynął może uprawniać organ do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa, w przeciwnym wypadku możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ocena ta, której organ nie dokonał, wymaga zatem ustalenia w pierwszej kolejności czy we właściwy sposób organ I instancji dokonał obwieszczenia, okoliczność tę w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia [...] r. zakwestionował bowiem uczestnik A. J. W odniesieniu z kolei do decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. zmieniającej, na podstawie art. 155 k.p.a., zakres zamierzonej inwestycji wskazanej uprzednio w ww. decyzji z [...] r. w całej rozciągłości podzielić należy twierdzenie Kolegium, iż zmiana taka rażąco narusza art. 155 k.p.a., a tym samym stanowi wadę kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gramatyczna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. bezwzględnie niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95 (niepubl.). Niedopuszczalność obejścia przy pomocy art. 155 k.p.a. innych przepisów proceduralnych powoduje w konsekwencji, zdaniem tut. Sądu, iż dopuszczalność zastosowania omawianego nadzwyczajnego trybu weryfikacji uzależniona jest od pełnej tożsamości sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot orzekania. Tym samym w toku postępowania w trybie art. 155 k.p.a. zmianom nie może ulec żądanie strony, które było przedmiotem rozpoznania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Już z samego brzmienia przepisu wynika bowiem, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie kwestii objętych pierwotnym postępowaniem rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nadto podkreślenia wymaga, jak to słusznie podnosi Kolegium, iż niezbędną przesłankę wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi zgoda stron. W judykaturze podkreśla się w tej mierze, iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz wyraźną zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Także i do tej decyzji, stanowiącej zmianę rozstrzygnięcia dotyczącego inwestycji celu publicznego, odnieść należy art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w odniesieniu do tej decyzji Kolegium winno zatem jednoznacznie ustalić czy określony w przepisie termin 12 miesięcy od obwieszczenia, o ile było ono prawidłowe, już minął i od poczynionych ustaleń uzależnić dalsze działania. Ustaleń i ocen, o jakich mowa powyżej nie może dokonać Sąd we własnym zakresie albowiem nie były one przedmiotem rozważań Kolegium. W konsekwencji oceny takie byłyby przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle stwierdzenia, iż obie decyzje dotknięte są wadami kwalifikowanymi w postaci wydania bez wniosku strony decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego i z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. rozstrzygnięcia decyzję tę zmieniającego, drugorzędne znaczenie mają rozważania Kolegium (i prowadzona w tej mierze z inwestorem polemika) odnoszące się do tego czy zamierzona inwestycja stanowi czy też nie stanowi inwestycję celu publicznego. Należy jednak wskazać, że zdaniem Sądu nie można w tej mierze przywołać, jak to uczyniło Kolegium, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa i wywieść z przepisów tych wniosku, iż inwestycje dotyczące bezpieczeństwa pożarowego o ile zamierzone są nie przez Państwową lecz przez Ochotniczą Straż Pożarną nie mają charakteru inwestycji celu publicznego. Rozporządzenie przywołane przez Kolegium dotyczy bowiem kwalifikacji nieruchomości, nie zaś inwestycji, reguluje odmienne kwestie niż będące przedmiotem niniejszej sprawy i jego odniesienie do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego zdaniem składu orzekającego jest nieuprawnione. Sąd podkreśla w tym miejscu, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tradycyjnie przyjmowano jednak w judykaturze, iż zawarta w ustawie definicja doznaje dalszych ograniczeń albowiem celami publicznymi są jedynie te wymienione w powołanym przepisie zadania, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a nadto realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1986/99). W doktrynie prawa spotkać można jednak było także poglądy, iż możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego (cele te skatalogowane zostały w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i to w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym (tak T. Grossmann: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, “Państwo i Prawo" 2005, nr 9, s. 81). Pogląd taki zaakceptowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 stwierdził m. in., iż objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki – por. również np. wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 878/08 i z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 601/09. Także zdaniem składu orzekającego ocenie podlegać winna zatem sama li tylko inwestycja i o zakwalifikowaniu lub nie zakwalifikowaniu do inwestycji celu publicznego decydować winien jej charakter, nie zaś podmiot, który inwestycję taką zamierza realizować. W konsekwencji gdyby OSP w Z. złożyła wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego to organ I instancji zobligowany byłby do rozważenia czemu służyć ma zamierzony garaż (czy lokowaniu w nim wozów strażackich czy też np. prywatnych samochodów członków OSP) i w konsekwencji do oceny czy istotnie inwestycja służyć ma celom bezpieczeństwa pożarowego. Podobnych ustaleń winien by był dokonać w odniesieniu do zamierzonej świetlicy. Uwagi te mają jednak w realiach rozpoznawanej sprawy znaczenie marginalne albowiem, jak to wskazano powyżej, wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego nigdy nie został przez inwestora złożony. W konsekwencji powyższych uwag zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazania zaś co do dalszych działań Kolegium wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.