II SA/Gl 797/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] S. C., działając na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg z siedzibą w C., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę nawierzchni placów [...] i [...] wraz z odcinkiem [...] w C. oraz związaną z tym przebudowę przewodów uzbrojenia podziemnego kolidującego z inwestycją oraz na rozbiórkę istniejących budynków toalet publicznych na placu [...] i [...] i bloku betonowego wraz z reklamą stalową na placu [...]. W dniu [...]r. do Starosty wpłynął m. in. wniosek W. K. reprezentowanego przez radcę prawnego C. S., skierowany do Wojewody [...], a złożony na podstawie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu wniosku podano, że pomimo tego, iż nieruchomość której właścicielem jest W. K. znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, to nie został on powiadomiony o wszczęciu postępowania, ani też nie została mu doręczona ww. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotowe przedsięwzięcie. Podkreślono także, iż warunki przewidziane w art. 58 § 1 Kpa zostały zachowane. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 59 § 2 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu I instancji, należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Wskazano, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona, która nie brała udziału w postępowaniu może skutecznie bronić się jedynie poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa, przy czym zastrzeżono, iż takie postępowanie toczy się przed organem I instancji, a o czym wiedział pełnomocnik odwołującego. Podkreślono, że unormowany w art. 129 § 2 Kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy wyłącznie osób, którym decyzja została doręczona, wskazując, że ww. termin nie odnosi się do stron, które nie brały udziału w postępowaniu w I instancji i którym decyzja nie została doręczona. Wskazując, że osoby takie mogą co prawda wnieść odwołanie, ale tylko do czasu rozstrzygnięcia odwoławczego. Jednocześnie wskazano, iż termin do wniesienia odwołania upłynął [...] dnia licząc od dnia kiedy to decyzję doręczono inwestorowi oraz podkreślono, że z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 1 Kpa może korzystać jedynie strona, której organ doręczył decyzję. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty z dnia [...]r. wniósł W. K. (dalej zwany skarżącym) reprezentowany przez radcę prawnego C. S., który domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 58 Kpa poprzez przyjęcie, że brak jest przesłanek do przywrócenia terminu, naruszenie art. 129 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak jest legitymacji skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W obszernym uzasadnieniu poza merytorycznymi zarzutami do decyzji organu I instancji, wywiedziono interes prawny skarżącego w oparciu o art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazano na występowanie przesłanek z art. 58 Kpa podkreślając, iż niczym nie jest uzasadniony pogląd, że strona nie biorącą udziału w postępowaniu, której decyzja nie została doręczona nie może wnieść wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając naruszenie art. 7 i 8 Kpa podkreślono, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę zaledwie w cztery dni, a co dowodzi braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odnosząc się do twierdzenia organu dotyczącego prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie wznowienia w przedmiocie jaki obejmowała decyzja Starosty z [...]r. podkreślono, iż wdrożona procedura nie chroni dostatecznie interesów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym postanowieniu. Odnosząc się do głównego zarzutu polegającego na braku odniesienia się do tego czy w sprawie występują przesłanki warunkujące przywrócenie terminu z art. 58 Kpa podkreślono, iż z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 1 Kpa wystąpić może jedynie strona, której organ doręczył decyzję, a w sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a także i to że decyzji Starosty nr [...]z [...]r. skarżącemu nie doręczono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu I instancji w trybie zwykłym, które to odwołanie strona może wnieść w terminie [...] dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 Kpa i art. 129 § 2 Kpa). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji. Natomiast każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 Kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 Kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. W ocenie Sądu stronie (w rozpatrywanym przypadku to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z możliwości złożenia odwołania w podanym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 Kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom oraz niezależnie od tego czy wszystkie podmioty mające w postępowaniu przymiot strony zostały o wszczęciu postępowania zawiadomione. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie przysługuje jej natomiast wniosek, o którym stanowi art. 58 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu z możliwości jakie stwarza zapis ww. przepisu art. 58 Kpa może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Tym samym należy rozumieć, że termin z art. 129 § 2 Kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. (Por. Wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2006 r. Sygn. akt I SA/Wa 1854/05. W: System informacji prawniczej Lex nr 221943; Patrz też teza 1 Wyroku z dnia 30 maja 2007 r. WSA w Gdańsku Sygn. akt II SA/Gd 122/07. W: Lex nr 477242). Sąd odnosząc się do zarzutów skargi stwierdza, iż nie ma żadnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż termin do wniesienia odwołania winien być liczony od daty faktycznego dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu decyzji. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu może bowiem skutecznie wnieść odwołanie tylko wówczas gdy zrobi to w terminie biegnącym dla tych stron postępowania, które otrzymały odpisy decyzji. Pozostawienie tym wszystkim stronom postępowania, które nie brały z różnych powodów w nim udziału, możliwości złożenia odwołania bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych w istocie uderzałoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stwarzało ciągłą niepewność dla innych jej adresatów, szczególnie zaś dla wnioskodawców danego postępowania, którzy zwykle są najbardziej zainteresowani treścią rozstrzygnięcia i jego trwałością. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pragnie także podkreślić, że w jego ocenie w przypadku gdy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, która jest już ostateczna, to nie istnieje możliwość przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, nawet w przypadku gdy stanowisko strony jest uzasadnione, czego jednak Sąd nie przesądza. Sąd w pełni podziela także ugruntowane od dłuższego czasu w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wyrażone w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 1997 r. (Sygn. akt I SA 1329/95 – ONSA 1998/3/103) co do tego, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, a stronie która nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna przysługuje jedynie możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Sąd nie podziela twierdzeń skargi, iż powyższa regulacja nie chroni dostatecznie interesów skarżącego i stwierdza, że przy pomocy wniosku o wznowienie postępowania strona może dochodzić swoich praw, które ewentualnie zostały naruszone w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...]. Powyższa regulacja zapewnia stronie pozbawionej udziału w postępowaniu dostateczną obronę jej interesów z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Instytucja wznowienia uregulowana m. in. w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa gwarantuje stronie pełny udział w postępowaniu, w tym także przed organem I instancji, a dopiero w razie nie uwzględnienia jej interesów i wniosków, dodatkowo zapewnia kontrolę nie satysfakcjonującego stronę rozstrzygnięcia przez organ II instancji, przed którym w sytuacji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania samo ustalanie stanu faktycznego i prowadzanie postępowania dowodowego jest co do zasady ograniczone przepisem art. 136 Kpa. Odpowiadając na zarzuty skargi co do naruszenia art. 58 Kpa i art. 129 § 2 Kpa Sąd podkreśla, iż z dobrodziejstwa wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może korzystać tylko strona, której doręczono decyzję w trybie przewidzianym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto należy wskazać, iż termin do wniesienia odwołania dla strony pozbawionej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu. Sąd podziela w tym zakresie nie tylko poglądy wyrażone we wskazanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także doktryny w której zgodnie podkreśla się, iż po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu może bronić swych praw poprzez złożenie wniosku przewidzianego w przepisie art. 145 § 1 pkt. 4. (Patrz B. Adamiak, Komentarz do art. 129 Kpa. W: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. 6. Warszawa 2004, s. 573-574). Podobnie G. Łaszczyca (Komentarz do art. 129 Kpa. W: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. W: System informacji prawniczej Lex). Odnosząc się do zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia art. 7 i 8 Kpa Sąd stwierdza, iż są one bezzasadne. Stan faktyczny sprawy jest bowiem w ocenie Sądu bezsporny. Jak wynika z przedłożonych akt oraz oświadczeń organu i pełnomocnika, strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...] i decyzja ta nie została jej doręczona. Bezsporne jest także i to, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem nie został złożony w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Z adnotacji i pieczęci na ww. decyzji Starosty nr [...], od której nie wniesiono odwołania, wynika, że stała się ona ostateczna z dniem [...]r. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu jak i samo odwołanie datowane jest na dzień [...]r. (data wpływu do organu [...]r.). Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa mającego istotny wpływ na przebieg postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.