II SA/Gl 798/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. i P. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów za sporządzenie operatu szacunkowego przy ustaleniu opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. o numerze [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 8 września 2014r. A. i P. Z. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie R., gmina R., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: 1 o pow. 0,1250 ha, 2 o pow. 0,4472 ha i 3 o pow. 1,2386 ha, k.m. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa a będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, dla której to Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste [...] i [...] W postępowaniu zachodziła potrzeba określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności oraz przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dla ustalenia opłaty za przekształcenie, dlatego Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, który wpłynął do organu w dniu [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.) obciążył A. Z. i P. Z., kosztami postępowania administracyjnego związanego ze sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, stanowiącego postawę do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w kwocie 700zł. W uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie strony lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Nadto z treści art. 263 § 1 k.p.a., wynika iż do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W tej sytuacji przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uznać za interes prawny strony. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli A. Z. i P. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej i bez przeprowadzenia postępowania. Odwołujący wskazali, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawiera przepisów, które nakazywałyby obciążanie użytkownika wieczystego kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, dlatego to organ powinien ponieść koszty za przygotowanie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że koszt sporządzenia w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego został poniesiony w interesie i na żądanie stron w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interesem tym jest przekształcenie przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na ich wniosek. Ponieważ zdaniem Wojewody postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest postępowaniem prowadzonym w interesie strony występującej z takim wnioskiem, oznacza to, że jest ona zobligowana do poniesienia kosztów opinii biegłego. Wskazał również, że przyjęcie interpretacji przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie ze stanowiskiem skarżących prowadziłoby do sytuacji, że przypadek obciążenia strony kosztami postępowania z uwagi na poniesienie ich w interesie strony nigdy by nie zachodził. Odnosząc się do zażalenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w przepisach prawa, a przed jego wydaniem nie jest prowadzone odrębne postępowanie, ponieważ art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, że ustalanie kosztów w drodze postanowienia następuje jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. Z. i P. Z. zarzucając naruszenie art. 262 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nadto podnieśli, że nie byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania i prowadzonych w jego ramach czynnościach. Uzasadniając zarzuty skargi powtórzyli argumentację zawartą w treści zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących podtrzymał pisemną skargę oraz wskazał, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie byli informowani o możliwości obciążenia kosztami operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przepis art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) może być podstawą obciążenia kosztami postępowania strony postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 83 z późn. zm.). Zdaniem Sądu nie jest to możliwe. Podobne stanowisko konsekwentnie prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjmowały, iż nawet w sytuacji gdy organ na żądanie strony dopuści dowód z opinii biegłego i opinia ta będzie zawierała elementy przydatne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w takiej sytuacji nie można obciążyć strony kosztami przeprowadzenia takiego dowodu (por. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; PWN 1999r., s.594-595; G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; LEX 2010, Wyd. III, uwagi do art.262 k.p.a.; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2013r. uwagi do art. 262 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1617/10, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 16/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 4/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II SA/Wr 612/11 - dostępne na: www. orzeczeniansa.gov.pl) Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. - właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm. dalej: u.g.n.). Powołany przepis art. 67 ust. 3a u.g.n. wskazuje, że jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 3a u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, iż wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty wykonania operatu obciążają zatem ten organ ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 185/10 oraz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 16/12). Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w przedmiotowej sprawie, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, dostępna na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zarówno w ustawie z dnia 29 lipca 2005r., jak również w innych aktach prawnych takiego przepisu nie ma. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organy administracji błędnie zastosowały rozważany przepis postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obciążenie kosztami postępowania podmiotu, który nie był zobowiązany do ich ponoszenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r..poz. 490.) uwzględniając wysokość wpisu.