II SA/Gl 799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Jak dokumentują akta sprawy, aktem notarialnym z [...] r. K. B. nabył własność nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działka nr [...]. W akcie podano, że działka zabudowana była starym domem mieszkalnym drewniano-murowanym o trzech izbach, krytym papą. Pismem z [...] r. M. C., właścicielka nieruchomości sąsiedniej poinformowała Urząd Rejonowy w C., że K. B. zbudował w granicy działki garaż murowany, o długości ściany 6 m i wysokości 4 m, a aktualnie podwyższa tę ścianę do wysokości 7 m celem wykonania części mieszkalnej nad garażem. Zwrócono uwagę, że zastrzeżenia do budowy garażu były kierowane do organu już w roku [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. wstrzymał w trybie natychmiastowym roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązał inwestora do wykonania projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów oraz do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenia na wznowienia robót, w terminie do [...] r. W podstawie prawnej powołano przepis art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 53, 54 ust. 1 pkt 1 oraz 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 1993r. sygn. SA/Ka 842/93 oddalił skargę M. C. na decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że bezsporne jest rozpoczęcie przez inwestora budowy garażu bez pozwolenia na budowę. Inwestycja nie jest sprzeczna z obowiązującym planem i prawidłowo zobowiązano do przedłożenia dokumentów niezbędnych do udzielenia ewentualnego pozwolenia na kontynuację budowy i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tej fazie postępowania brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jeszcze przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, pismem z [...] r. K. B. zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót, określając inwestycję jako "budynek mieszkalny z garażem-I etap realizacji", składając projekt powykonawczy z roku [...], wykonany przez E.K. Projekt ten określa inwestycję jako budynek gospodarczy z garażem – I etap realizacji. W dniu [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. wydał decyzję nr [...], którą udzielono K. B. pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego o pow. użytkowej [...] m2 i pow. zabudowy [...] m2, a także zobowiązano do wykonywania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem powykonawczym. W podstawie prawnej podano przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 4 prawa budowlanego z 1974 r. Załącznik nr 1 do decyzji stanowi projekt powykonawczy z [...] r. autorstwa E. K.. Decyzja ta stała się ostateczna. Kolejnym aktem wydanym w sprawie jest postanowienie Prezydenta Miasta C. z [...] r., nr [...] którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymano roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu udzielonym decyzją z [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi w tracie oględzin w dniu [...] r., realizacja budynku znacznie odbiega od warunków udzielonego pozwolenia. Inwestor obniżył poziom posadzki o około 2 metry i wykonał dodatkowy strop na poziomie 0,00m, w wyniku czego garaż został przeniesiony z poziomu parteru do piwnicy. Kolejne akty wydawane w sprawie nie wpłynęły skutecznie na stan prawny inwestycji. W dniu [...] r. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. nakazał inwestorowi, w celu doprowadzenia robót przy budowie budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, sporządzenie inwentaryzacji wykonanych robót i przedstawienia projektu robót koniecznych do zakończenia budowy, wraz z opinią techniczną. W stosunku do tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, którą w konsekwencji stwierdzono ostateczną decyzją tego organu z [...] r., nr [...]. Natomiast inwestor [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o zatwierdzenie projektu powykonawczego, dołączając projekt budowlany powykonawczy z [...] r, wykonany przez E. K., którego przedmiot określono jako "budynek mieszkalny - adaptacja budynku gospodarczego z garażem". Ówczesny stan inwestycji określa dołączona na wezwanie organu ekspertyza budowlana wykonana w [...] r. przez S.B., wskazuje ona na istnienie użytkowanego budynku mieszkalnego, parterowego z pełnym podpiwniczeniem i płaskim dachem. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] r., stwierdzająca zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na kontynuację budowy budynku mieszkalnego z garażem, akt ten nie wywołał jednak żadnych skutków prawnych, albowiem nie został doręczony żadnej ze stron, przez co nie wszedł do obrotu prawnego. Kolejny etap postępowania miał miejsce dopiero w [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zwrócił się do Urzędu Miasta C. o nadesłanie akt dotyczących budynku na posesji przy [...] w C., zaś pismem z [...] r. nr [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie tego budynku. W dniu [...] r. dokonano kontroli obiektu stwierdzając, że został zrealizowany zgodnie z projektem powykonawczym z roku [...], sporządzonym przez E.K.. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB dla miasta C., na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, zatwierdził projekt powykonawczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zobowiązał do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., nr [...] Prawomocnym wyrokiem z 17 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 186/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu sąd zwrócił uwagę, że bezsporny jest fakt rozpoczęcia samowolnej budowy budynku gospodarczego w roku [...] i uzyskania przez inwestora decyzji z [...] r. zezwalającej na kontynuację robót przy budowie budynku garażowego. Doszło także do stwierdzenia wykonywania prac budowlanych z odstępstwem od zatwierdzonego tą decyzją projektu . Organy pominęły fakt, że złożona dokumentacja dotyczy budynku mieszkalnego, podczas gdy w pierwotnym zakresie postępowanie dotyczyło budynku gospodarczo-garażowego. Zalecono ustalenie, kiedy doszło do wykonywania budynku mieszkalnego i do rozpoczęcia jego użytkowania, celem ustalenie reżimu prawnego mającego zastosowanie w sprawie i kontroli, czy obiekt spełnia wymagania prawa, w tym warunki techniczno-budowlane. Jednocześnie zastrzeżono, że braki w materiale dowodowym nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy, przeprowadzone sprawdzenia dotyczyły w istocie tylko porównania stanu istniejącego z projektem powykonawczym z roku [...]. Wobec powyższego uznano, że postępowanie dowodowe wymaga ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W dniu [...] r. dokonano oględzin obiektu. Inwestor podał, że do zmiany funkcji doszło w roku [...], bez uzyskania jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych, funkcję mieszkalną budynek zaczął pełnić po wydaniu decyzji z [...] r. M. C. do protokołu z [...] r. potwierdziła, że obiekt zaczął pełnić funkcję mieszkaniową od końca [...] r. Podkreśliła, że budynek nigdy nie pełnił funkcji gospodarczo-garażowej i nie był w takim celu budowany. Na tym etapie postępowania doszło do wydania przez [...] WINB wymienionej wyżej decyzji z [...] r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z [...]. W dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną celem ustalenia daty zakończenia robót budowlanych. Przesłuchani świadkowie w części podali, że wszystkie roboty zostały zakończone w roku [...] (B.N., I.P.), J.B. stwierdził, że nie zna daty ostatecznego zakończenia robót, ale w połowie roku [...] dostarczał inwestorowi płyty stropowe, J.K. wyjaśnił, że podstawowa bryła budynku powstała jesienią [...] r. Decyzją z [...] r., nr [...] PINB dla miasta C. umorzył postepowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, podając w podstawie prawnej art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z roku 1994r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] WINB z [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał, że nie ustalono jednoznacznie daty wykonania robót, zatem zastosowanie przepisów prawa budowlanego z roku 1974 nie zostało dostatecznie uzasadnione. Z projektu powykonawczego E. K. złożonego organowi [...] r. wynika konieczność wykonania szeregu prac, celem zakończenia budowy, co poddaje w wątpliwość zakończenie budowy w roku [...] r. Nie wyjaśniono także zgodności budowy z planem miejscowym. Wskazano na konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W oparciu o dane z ewidencji gruntów organ I instancji ustalił właścicieli działek sąsiednich. Natomiast postanowieniem z [...] r., nr [...] dla miasta C., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 4 miesięcy określonych w postanowieniu dokumentów, wskazując że ich przedłożenie będzie stanowiło wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Inwestor nie złożył żądanych dokumentów, wobec czego decyzją z [...] r. nr [...] PINB dla miasta C. nakazał K. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w C.. W podstawie prawnej podał przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaś wskazał, że postępowanie wykazało, że budynek w obecnej formie i funkcji użytkowej powstał w warunkach samowoli, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa stanu nadającego się do użytkowania została zakończona po roku [...], co potwierdzają uzasadnienia rozstrzygnięć z roku [...], takich jak postanowienie o wstrzymaniu robót z [...] r. i decyzja z [...] r. , w których mowa jest o robotach koniecznych do zakończenia budowy. Potwierdza to także projekt budowlany powykonawczy z roku [...], przewidujący roboty konieczne do zakończenia budowy. Uzasadnia to zastosowanie art. 48 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Organ podjął kroki w celu przeprowadzenia legalizacji, jednak inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] r., zatem orzeczenie nakazu rozbiórki jest konieczne. Odwołanie od decyzji wniósł K. B., który stwierdził, że nic nie budował samowolnie, a świadkowie przesłuchani w sprawie potwierdzili, że roboty zakończono do [...] r. M. C. natomiast pismem z [...] r. zwróciła się o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania począwszy od roku [...] i wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zarówno organu odwoławczego, jak i WSA w Gliwicach, zawartych w wyroku z 17 lutego 2006 r. odnośnie okoliczności, jakie winny być wzięte pod uwagę. W szczególności przyjęto błędny tryb postępowania, co jest skutkiem wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Zebrany materiał nie pozwala przy tym na rozstrzygniecie sprawy, a jedynie możliwe jest wskazanie, w jakim trybie postępowanie winno być prowadzone. Sprawa dotyczy nie samowolnej budowy, ale zgodności wykonywania robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. W świetle zebranych materiałów nie można uznać, że roboty stanowiły samowole podlegającą likwidacji w trybie art. 48 prawa budowlanego. Roboty polegające na budowie zostały zalegalizowane decyzją z [...], udzielającą pozwolenia na kontynuację robót zgodnie z zatwierdzonym projektem. Nie budzi też wątpliwości, że były kontynuowane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, tak w zakresie funkcji budynku, jak i jego parametrów technicznych. Co prawda w dacie dokonania odstępstw ustawa nie definiowała odstępstw istotnych, ale fakt odstępstwa jest niekwestionowany. Inwestor zmienił też sposób użytkowania co najmniej części obiektu z garażu na mieszkanie. W przypadku robót wykonywanych z odstępstwami od pozwolenia, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 50 i 51 prawa budowlanego, przy czym fakt zakończenia budowy w związku z art. 51 ust. 7 ustawy nie ma znaczenia. Zatem decyzja wydana na podstawie art. 48 prawa budowlanego nie jest prawidłowa. Zwrócono uwagę, że w związku z odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] r. wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy, które do chwili obecnej nie zostało zakończone. Zarzucono też, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania art. 10 i 81 k.p.a., albowiem przed wydaniem decyzji nie zawiadomiono stron o możliwości zapoznania się z aktami. Wskazano także, że wątpliwości może budzić ustalony krąg stron postępowania, albowiem ustalono go w oparciu o dane z ewidencji gruntów, a nie w oparciu o księgi wieczyste, które ujawniają stan własności. W skardze do sądu administracyjnego M. C. zarzuciła, że decyzja jest niezgodna z prawem. Zarzuty odwołania są nieprawdziwe, budowa jest samowolna, zrealizowana w granicy i dodatkowo jest podejrzenie, że została przekroczona granica. Decyzję wadliwie podpisał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie naczelnik. W skardze opisano etapy powstawania budynku i wskazano, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego, którego nigdy nie wybudował. Budynek mieszkalny wybudował bez pozwolenia. Zakwestionowano, aby ojciec skarżącej udzielił inwestorowi zgody na lokalizację w granicy i wiarygodność dołączonego do odwołania oświadczenia w tym zakresie. Podniesiono, że postępowanie prowadzone jest przewlekle od wielu lat, a inwestor lekceważy sobie przepisy i wydane decyzje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że decyzja jest prawidłowo podpisana przez organ ją wydający – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zarzut skargi jest niezrozumiały. Decyzja została także wydana w kodeksowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Ograniczenie to znajduje uzasadnienie w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonuje zatem kontroli w granicach sprawy, a nie w zakresie zgłoszonych zarzutów. Przeprowadzona w takim zakresie i w oparciu o kryterium legalności kontrola nie wykazała w ocenie Sądu, aby decyzja zaskarżona naruszała prawo. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu pozbawienia decyzji wymaganego podpisu osoby uprawnionej do działania w charakterze organu należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że nie jest on zrozumiały. Skarżąca nie wyjaśnia, jaki naczelnik w jej przekonaniu winien działać za organ. Natomiast niewątpliwie organem właściwym do załatwienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C., jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., co znajduje uzasadnienie w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Decyzja została podpisana przez osobę pełniącą funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzut braku właściwego podpisu pod decyzją jest bezpodstawny. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut wydania decyzji z naruszeniem terminu, odwołanie zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] r., zaś decyzję wydano [...] r. , zatem w terminie miesięcznym określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast kwestia całego okresu prowadzenia postępowania, mając na względzie upływ czasu od jego wszczęcia w roku [...] nie ma wpływu na ocenę legalności konkretnej zaskarżonej decyzji, choć nie sposób nie dostrzec, że w postępowaniu miały miejsce okresy bezczynności, dotyczące zresztą różnych organów. W przypadku trwającej bezczynności lub przewlekłości postępowania stronie służą środki prawne w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie miała też na obecnym etapie rozpoznawania sprawy znaczenia kwestia ewentualnego udzielenia inwestorowi zgody na lokalizację budynku w granicy czy też przekroczenia granicy przy budowie. Okoliczności te, jak wynika z zaskarżonej decyzji, nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, i nie stanowiły, na obecnym etapie sprawy, okoliczności istotnej. Ani organ I instancji nie orzekł o nakazie rozbiórki ze względu na którąś z tych okoliczności, ani nie zostały one powołane jako podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Ze względu na treść wydanych rozstrzygnięć, organy nie badały zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, ani kwestii tytułu inwestora do nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanką wydania decyzji określanej mianem kasacyjnej są zatem względy procesowe, związane z wadami postępowania dowodowego, skutkującymi niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważając przypadki, w jakich wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne należy mieć z jednej strony przepis art. 136 k.p.a., zaś z drugiej wzgląd na zasadę z art. 15 k.p.a. Organ II instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić jedynie dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli zaś jego zakres miałby prowadzić do konieczności ponownego rozpoznania sprawy w całokształcie przesłanek, wówczas należy wziąć pod rozwagę art. 15 k.p.a., wprowadzający zasadę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania oznacza zaś, że dwukrotnie winno dojść do rozpoznania sprawy w określonym zakresie, organ odwoławczy nie bada bowiem poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, ale ponownie rozpoznaje sprawę. Gdy wymagałoby to uprzedniego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a nie tylko zmiany kwalifikacji prawnej niewątpliwego stanu faktycznego, wówczas sprawa winna być zwrócona organowi instancji, tak aby strona miała możliwość w drodze instancyjnej zweryfikować zarówno legalność, jak i trafność rozstrzygnięcia, a także prawidłowość oceny materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ II instancji wskazał, że ze względu na wadliwość ustaleń faktycznych, nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia co do sposobu zakończenia postępowania, albowiem zastosowany wadliwy tryb załatwienia sprawy skutkuje brakiem koniecznych ustaleń i ewentualnych rozstrzygnięć. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie toczy się już od dłuższego czasu i w jego trakcie zostały wydane rozstrzygnięcia, które doprowadziły do ukształtowania określonej sytuacji budynku i pozycji inwestora. Zasadnicze znaczenie ma, jak prawidłowo zauważył organ II instancji, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] r. Decyzja ta pozostaje w obrocie i jest ostateczna. Na jej podstawie udzielono inwestorowi pozwolenia na kontynuację budowy budynku garażowego o określonej powierzchni i zobowiązano do wykonywania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem powykonawczym. Projekt zgodnie z którym roboty winny być wykonane stanowi załącznik nr 1 do decyzji, pochodzi on z roku [...] i jest autorstwa E. K.. Projekt ten stanowi wyznacznik legalności wykonanych robót, zaś wydana decyzja uprawnia do prowadzenia prac budowlanych. W oparciu o ten projekt inwestor winien był kontynuować budowę, a następnie uzyskać pozwolenie na użytkowanie, legalizujące samowolę na gruncie zastosowanych przepisów prawa budowlanego z roku 1974. Inwestor jednak tak się nie zachował. Postanowienie z [...] r. wydane na podstawie art. 50 prawa budowlanego, którym wstrzymano roboty budowlane potwierdza, że doszło do budowy z naruszeniem ustalonych decyzją warunków. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że organ stopnia powiatowego pominął zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 17 lutego 2006 ., sygn. II SA/Gl 186//05, choć nie wyprowadza z tej okoliczności pełnych wniosków. W wyroku tym w szczególności zwrócono uwagę na fakt wykonania budynku mieszkalnego, podczas gdy decyzja z [...] r. dotyczyła wyłącznie budynku garażowego i zalecono zbadanie tej kwestii. Sąd zwraca zatem uwagę, że wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację robót budowlanych i zatwierdzającej projekt nie w każdym stanie faktycznym będzie skutkować kwalifikacją prowadzonych prac niezgodnie z tym projektem, jako podlegających legalizacji w trybie art. 51 prawa budowlanego. Jeżeli bowiem dojdzie do budowy obiektu zupełnie odmiennego od objętego zatwierdzonym projektem, nie tyko pod względem funkcji, ale również parametrów czy lokalizacji, wówczas brak podstaw do twierdzenia, że doszło tylko do odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1219/10). Istotnie zatem organ I instancji, w nawiązaniu do wyznaczającej standardy legalności decyzji z [...] r. i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, winien zbadać, czy w sprawie ma miejsce budowa zupełnie innego budynku, niż objęty decyzją, czy też doszło do odstępstw od warunków decyzji z [...] r. W pierwszym przypadku legalizacja winna dotyczyć usunięcia skutków budowy bez pozwolenia, a zatem na podstawie art. 48 prawa budowlanego, przy czy ze względu na wszczęcie w sprawie postępowania przed [...] r., nie miałby zastosowania art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665). W okolicznościach sprawy nie można bowiem uznać, że zawiadomienie PINB dla miasta C. z [...] r. o prowadzeniu postępowania, inicjuje nowe postępowanie, skoro postępowanie dotychczasowe nie zostało skutecznie zakończone. Pismo to należy zatem uznać za zawiadomienie stron o kontynuowaniu postępowania przez organ aktualnie właściwy w sprawie, co spełnia wymóg informowania stron oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast jeżeli badanie stanu wykonanego z zatwierdzonym projektem wykaże wykonanie budynku z odstępstwami, wówczas istotnie usunięcie skutków takiej samowoli winno nastąpić na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7prawa budowlanego. Kryterium werfikacji zgodności robót z pozwoleniem na ich kontynuację nie może stanowić natomiast projekt powykonawczy sporządzony w roku 1995, albowiem nie został on skutecznie zatwierdzony, decyzja z 12 marca 1996 r, nie weszła do obrotu prawnego, a w stosunku do decyzji z 23 maja 1995 r. stwierdzono jej nieważność. Natomiast projekt ten, tak jak to zresztą miało miejsce w sprawie, może być dowodem w sprawie na okoliczność stanu budowy w określonym czasie. Sąd akceptuje ustalenia organów dotyczące daty zakończenia robót budowlanych i przystąpienia do użytkowania obiektu, które skutkują zastosowaniem w sprawie prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Znaczny upływ czasu i sprzeczność interesów pomiędzy stronami uzasadniają danie wiary dokumentom, a nie sprzecznym zeznaniom świadków i stron. Projekt powykonawczy z [...] r., sporządzony na zlecenie inwestora, potwierdza w uwagach konieczność przeprowadzenia kilku robót koniecznych dla zakończenia budowy, co uzasadnia wniosek, że nie można jej uznać za ukończoną przed [...] r. Konieczność przeprowadzenia sprawdzeń we wskazanym zakresie uzasadnia stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie konieczne są ustalenia faktyczne, których zakres przekracza kompetencje organu II instancji, a ustalenia te mają zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stwierdziwszy naruszeń prawa mogących uzasadnić uwzględnieniem skargi, orzekł jak w sentencji.