II SA/Gl 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 5117 złotych ( pięć tysięcy sto siedemnaście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z pismem L. G. z dnia [...] r., informującym o nielegalnej wycince dwóch drzew, wszczęte zostało postępowanie w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew, rosnących na skwerze przed budynkiem wielorodzinnym przy ulicy [...] w M. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz M., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 , ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) wymierzył Spółdzielni [...] w M. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzewa (lipy) bez wymaganego zezwolenia, rosnącej na osiedlowym zieleńcu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu [...]r. z terenu zieleńca pomiędzy budynkami usunięte zostały dwa drzewa, prawdopodobnie na prośbę mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej. Jednym z drzew usuniętych była śliwa, do której nie stosuje się przepisów ustawy (art. 83 ust. 6 pkt 2), czyli na jej usunięcie nie było wymagane zezwolenie. Drugim drzewem była lipa, która, według ustaleń, była prawdopodobnie drzewem martwym od ok. dwóch lat. Drzewa usunięte zostały przez pracowników Spółdzielni [...], bez wiedzy i zgody przełożonych (według oświadczenia Zarządu Spółdzielni), z terenu należącego do tejże Spółdzielni. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody za usunięcie drzew obumarłych nie pobiera się opłat za ich usuniecie, nie oznacza to jednak, że na ich usuniecie nie jest wymagane zezwolenie. Ustawa nie wskazuje wprost, komu wymierza się administracyjną karę pieniężną. Nie ulega jednak wątpliwości, że za delikt w postaci usuwania drzew lub krzewów bez zezwolenia odpowiada wyłącznie posiadacz nieruchomości, gdyż tylko on może wystąpić o zezwolenie na usunięcie. Zezwolenie może być "wymagane", tylko wtedy gdy może "być wydane", a może być wydane tylko na wniosek posiadacza nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy). Zgodnie z przywołanym, powyżej art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wymagane zezwolenie mogło być wydane jedynie Spółdzielni [...], jako posiadaczowi nieruchomości. Ustalenie że drzewo wycięli pracownicy Spółdzielni w godzinach pracy w pobliżu miejsca, gdzie wykonywali inne zlecone czynności w ramach obowiązków służbowych chociaż bez polecenia służbowego zwierzchnika, musi doprowadzić do stwierdzenia, że Spółdzielnia odpowiada za podległych jej pracowników, nie tylko wtedy, gdy wydała jak i wtedy, gdy nie wydała polecenia dokonania usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia [...] w M., wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Wyjaśniła, ze nie można się zgodzić z twierdzeniem Burmistrza M., iż to Spółdzielnia jest odpowiedzialna za usunięcie obumarłego drzewa, które nadto groziło zawaleniem i powodowało niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Dodała, że o usuniecie tego drzewa zwrócili się do pracowników Spółdzielni mieszkańcy, a pracownicy użyli do tego własnych narzędzi, nie mając świadomości, iż na usuniecie takiego drzewa niezbędne jest zezwolenie. Spółdzielnia nie miała wpływu na zachowania swoich pracowników i nie mogła im zapobiec, dowiadując się o całym zajściu po zgłoszeniu tego faktu przez jedną z lokatorek. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podniosło, że usunięcie drzew z ternu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem wyjątków określonych ustawą, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiada nieruchomości. Zgodnie z art. 84 ust. 1 posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew. Opłatę taką nalicza organ właściwy do wydania zezwolenia. Art. 86 ust. 1 z kolei stanowi, kiedy opłata za usunięcie nie jest pobierana, m.in. gdy drzewo jest obumarłe lub nie rokuje szansy na przeżycie. W końcu w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, za usuwanie drzew bez zezwolenia wymierzana jest administracyjna kara pieniężna. Brak obowiązku uiszczenia opłaty nie wyłącza bowiem konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, a zatem jeżeli stwierdzono usunięcie drzewa bez takiego zezwolenie właściwy organ zobligowany jest wymierzyć przewidzianą karę, którą ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usuniecie drzew lub krzewów. Okoliczności usunięcia drzewa bez zezwolenia w niniejszej sprawie ustalone zostały w wyniku przeprowadzonych oględzin, z których sporządzony został wymagany protokół. Wynika z niego, że usunięte zostało jedno drzewo przez pracowników Spółdzielni z terenu, którego posiadaczem jest Spółdzielnia. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi określonemu w hipotezie art. 88 ust. pakt 2 ustawy o ochronie przyrody i znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wątpliwość może stwarzać adresat kary pieniężnej, tym niemniej nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółdzielni, że nie może być ona adresatem decyzji orzekającej te karę z uwagi na fakt, że pracownicy dokonali usunięcia tego drzewa na prośbę mieszkańców, bez wiedzy i zgody przełożonych, korzystając z własnych narzędzi. Chociaż przepisy nie określają precyzyjnie adresata przedmiotowej kary, to wykładnia logiczna przepisów, w tym art. 83 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 prowadzić musi do wniosku, że odpowiedzialność z tytułu takiego deliktu spoczywać będzie na posiadaczu nieruchomości. Brak wyraźnego wskazania posiadacza jako adresata takiej decyzji, dopuszcza możliwość nałożenia kary na inny podmiot, który faktycznie bez wiedzy i woli posiadacza takiego czynu dokonuje. W rozpatrywanej sprawie usunięcia dokonali jednak pracownicy Spółdzielni w trakcie wykonywanej pracy, pozostając pod kierownictwem swych przełożonych. Mimo, iż Spółdzielnia stwierdziła, iż zrobili to poza jej wiedza i zgodą, to w żaden sposób nie wykazała, że było to działanie przestępne powodujące odpowiedzialność karną za wykroczenie. Tym samym nałożenie kary administracyjnej na Spółdzielnię jest w pełni uzasadnione. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia Spółdzielnia [...] w M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a także przepisów procedury administracyjnej – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 w związku art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o uchylenie zaiskrzonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi potwierdzając fakt usunięcia drzew z terenu miedzy budynkami przy ulicy [...] w M., nie zgodziła się faktem obciążenia jej karą pieniężna z tego tytułu. Wskazała, że lipa usunięta na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej była starym, obumarłym drzewem i zagrażała bezpieczeństwu. Jej usunięcie uchroniło mieszkańców od niebezpieczeństwa, zwłaszcza w aspekcie przewidywanych na tym terenie gwałtowanych burz i wichur. Nadto wskazała, że wprawdzie Kodeks pracy przewiduje odpowiedzialność za działanie pracownika (art. 120 Kodeksu pracy), jednakże w ściśle określonych okolicznościach, mianowicie przy wykonywaniu przez pracownika obowiązków pracowniczych. Jeżeli zaś pracownik nie wykonuje zadań zleconych przez pracodawcę, dokonuje czynności poza godzinami pracy i przy użyciu własnych narzędzi, a ponadto na zlecenie innego podmiotu niż pracodawca, należy uznać, Iż osoba taka działa poza ramami wyznaczonymi obowiązkami pracowniczymi. Nie można się także w ocenie skarżącej zgodzić, by odpowiedzialność deliktowa spoczywała na posiadaczu nieruchomości - czyli Spółdzielni, gdyż posiadaczem terenu obejmującego skwer między budynkami wielorodzinnymi są Wspólnoty Mieszkaniowe, nie Spółdzielnia, która jest jedynie zarządcą terenu. Niewyjaśnienie wskazanego faktu, to w ocenie skarżącej, naruszenie przepisów procedury administracyjnej, czyli art. 6, art. 7 czy art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oparto rozstrzygnięcie na niepełnym i nieprzekonującym materiale dowodowym. Dodatkowo wskazano, że utrzymanie decyzji przez organ odwoławczy spowodowało naruszenie art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu. Stroną prowadzonego postępowania powinna być osoba usuwająca drzewo oraz jej zleceniodawca, czyli Wspólnoty Mieszkaniowe, które jednocześnie są posiadaczem nieruchomości, z której drzewo zostało usunięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie złożonej skargi. W odniesieniu do zarzutu, iż Spółdzielnia nie jest posiadaczem terenu z którego usunięto drzewo, wyjaśniło, iż argument ten pojawił się dopiero na etapie złożonej skargi, wcześniej Spółdzielnia tego faktu nie kwestionowała, a nadto nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie tego twierdzenia. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał skargę, nadto zwrócił uwagę, że już w protokole oględzin z dnia [...]r. zostało zaznaczone, że posiadaczem terenu była Wspólnota Mieszkaniowa – "teren pozostaje w użytkowaniu Wspólnot Mieszkaniowych". Dodatkowo zaakcentował, że nie zostało należycie wyjaśnione na czyje zlecenie działali pracownicy Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza M. wydane zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z przepisu art. 83 ust. 1 i ust. 3 przywołanej powyżej ustawy wynika, że usuniecie drzew i krzewów z nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Za usuniecie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza karę pieniężną. Wypada podkreślić, że przedmiotową karę pieniężną wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody oraz niezależnie od tego czy podmiot dopuszczający się takiego deliktu administracyjnego miał świadomość istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Wyjątkowe sytuacje, w których zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 6 ustawy. Wśród nich ustawodawca nie wymienił drzew, chorych, zniszczonych czy obumarłych, co oznacza że również te drzewa podlegają ochronie i na ich usuniecie także potrzebne jest zezwolenie. Przepis art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w którym jest mowa m.in. o drzewach zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych (pkt 4), czy obumarłych i nie rokujących szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (pkt 9) stanowi jedynie, że w razie zaistnienia sytuacji w nim wymienionych nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, co nie zwalnia jednak od uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, a brak takiego zezwolenia powoduje wymierzenie kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu takiej kary pieniężnej ma charakter podwójnie związany, tj. organ musi wymierzyć administracyjną karę pieniężną, a wysokość tej kary jest z góry określona stawkami. Art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, na którym została oparta zaskarżona decyzja, bez wątpienia ma charakter represyjny. Nakazuje, bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Powyższe powoduje, że stronie, wobec której sankcja ta jest stosowana, należy zapewnić prawo do obrony i możliwość udowodnienia wskazywanych przez nią okoliczności, mających z punktu widzenia nałożenia kary zasadnicze znaczenie, z kolei organy zobowiązane są do takiego przeprowadzenia postępowania, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości i niejasności sprawy. Wymieniony art. 88 nie wskazuje podmiotu, w stosunku do którego wójt, burmistrz czy prezydent miasta wymierza tę karę. Mając jednak na uwadze wcześniejsze przepisy ustawy oraz utrwalone orzecznictwo, trzeba przyjąć, że wymierza się ją właścicielom nieruchomości bądź ich posiadaczom, bowiem tylko oni mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na ich usunięcie. Wobec zaś tego, że nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, o jakim mowa w przepisie, to oczywiście również nikt nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej za ich usunięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 5 stycznia 2008 r. , sygn. II SA/Ol 780/05, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 lutego 2006 r. , sygn. II SA/Op 194/05). Dlatego mając powyższe na względzie niezwykle istotne w sprawie jest ustalenie podmiotu decyzji wymierzającą karę administracyjną za usunięcie drzewa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, nie wyjaśniono tej bardzo istotnej sprawy. Bez wątpienia drzewo zostało wycięte przez pracowników Spółdzielni [...], chociaż, jak wynika z protokołu, bez jej wiedzy i na wniosek mieszkańców Wspólnoty. Nie może być jednak wątpliwości, że za działania pracowników odpowiedzialność ponosi pracodawca. Tym niemniej w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono zasadniczego i decydującego zagadnienia, a mianowicie, kto jest posiadaczem przedmiotowego terenu, czyli kto w tej sprawie mógł wystąpić o ewentualne udzielnie zgodny na jego usunięcie. W swoich rozstrzygnięciach organy obu instancji przyjęły, że teren, z którego wycięto sporne drzewo należy do Spółdzielni [...]. Twierdzenia samej zainteresowanej, że posiadaczem terenu są Wspólnoty Mieszkaniowe, nie zostało wyjaśnione, wobec, jak stwierdził organ odwoławczy, podania tego faktu dopiero na etapie złożonej skargi, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć jednak trzeba, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania w taki sposób, by wyjaśnić i ustalić wszystkie niezbędne dla sprawy okoliczności i zgromadzić w sprawie pełny, wyczerpujący materiał dowodowy. W przeciwnym razie trudno nie podzielić zarzutu, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie nadto nie można zgodzić się, że twierdzenie, iż teren, z którego wycięte zostało drzewo nie pozostaje w posiadaniu Spółdzielni, pojawiło się dopiero w złożonej skardze. Już bowiem w protokole "oględzin drzew usuniętych" z dnia [...]r. pojawiły się zapisy, które wymagały głębszego wyjaśnienia i co najmniej doprecyzowania, a mianowicie stwierdzono, że teren pozostaje własnością Spółdzielni [...], zaś w rubryce: dane osobowe posiadacza nieruchomości - wpisano: "teren w użytkowaniu Wspólnot Mieszkaniowych [...],[...] i [...]." Już ten zapis zobowiązywał organ do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego tego terenu. Brak postępowania w tym zakresie spowodował, że nie ustalono w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, kto jest posiadaczem przedmiotowego terenu, czy Spółdzielnia – jak twierdzą organy, czy Wspólnoty Mieszkaniowe – według twierdzenia strony skarżącej. Nie ustalono jaka jest rola Spółdzielni, wszak sama przyznaje w skardze, że jest zarządcą tego terenu. Tylko ustalenie wyczerpujące i jednoznaczne wskazanych wątpliwości oraz wyjaśnienie podanych okoliczności może spowodować skierowanie decyzji wymierzającej przewidzianą art. 88 ustawy o ochronie przyrody karę za usunięcie drzewa bez zezwolenia w stosunku do właściwego podmiotu. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej powyżej ustawy. Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej Spółdzielni zwrot kosztów zgodnie z art. 200 i art. 209 cytowanej powyżej ustawy a także § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wskazać przy tym przyjdzie, że niewątpliwie rozszerzyć się powinien krąg uczestników tego postępowania.