II SA/Gl 802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargu na dzierżawę nieruchomości w zakresie wniosku I. K.-S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestniczki postępowania p o s t a n a w i a oddalić wniosek Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/GL 802/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...], podjętej w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargu na dzierżawę nieruchomości. W postępowaniu przed sądem uczestniczyli Wojewoda [...] jako organ nadzoru oraz Rada Miejska w S. jako organ, którego akt został zaskarżony. Odpisy wyroku wraz z uzasadnieniem zostały doręczone stronom 8 grudnia 2008 r. i 10 grudnia 2008 r. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2008 r. I. K.-S. zwróciła się do Sądu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona uchwała dotyczyła zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, na której prowadzi przedszkole. Zarówno uchwała jak i wyrok mają zatem bezpośredni wpływ na jej prawa i obowiązki jako dzierżawcy, rzutują bowiem na legalność zawartej przez nią umowy. Wynik postępowania dotyczy zatem jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Stronami w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, zgodnie z art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są skarżący oraz organ, którego działanie zaskarżono. Krąg ten doznaje rozszerzenia w oparciu o przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy. W postępowaniu uczestniczą na prawach strony osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, nie wniosły skargi, ale wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Osobom tym status uczestnika przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia postępowania sądowego. Udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić m. in. również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Warunkiem dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy, jest złożenie wniosku w trakcie trwania postępowania sądowego. W rozpatrywanym przypadku wniosek został złożony po wydaniu wyroku w otwartym terminie do złożenia skargi kasacyjnej. Sąd uznał, że okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że wobec nieprawomocności wyroku, postępowanie sądowe nie zostało jeszcze zakończone i złożenie wniosku było możliwe. Przesłankami warunkującym dopuszczenie do udziału w postępowaniu, oprócz złożenia wniosku, są: brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym oraz związek jego interesu prawnego z wynikiem postępowania. Wszystkie wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że przepis art. 33 § 2 ustawy ma zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu uczestnika (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 184). W cytowanym komentarzu dla poparcia takiego poglądu nie przedstawiono żadnych argumentów. W przekonaniu Sądu z przedstawioną interpretacją art. 33 § 2 ustawy nie można się zgodzić. Zawarty w przepisie zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" staje się wówczas zbędnym jego fragmentem, pozbawionym znaczenia, skoro niezależnie od tego, czy postępowanie sądowe było poprzedzone postępowaniem administracyjnym czy nie, osoba może wnioskować o przyznanie jej statusu uczestnika, gdy postępowanie sądowe dotyczy jej interesu prawnego. Jeżeli zaakceptować dyrektywę, że w toku interpretacji przepisu każdy fragment winien mieć znaczenie dla ustalenia treści ustanowionej nim reguły, to zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" nie może zostać utożsamiony ze zwrotem "nie było prowadzone postępowanie administracyjne". Zawarty w treści przepisu warunek dotyczący udziału w postępowaniu administracyjnym zawiera presupozycję, że postępowanie takie było prowadzone, tylko wówczas ma bowiem sens wyodrębnienie kategorii osób, które w nim nie brały udziału. Jeżeli jakiś stan lub czynność w ogóle nie miały miejsca, to w konsekwencji nikt w nich nie uczestniczył, zatem każda osoba spełnia przesłankę "nie brania udziału". Jedynym znaczącym kryterium dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika byłoby wówczas kryterium interesu prawnego, zatem każdy, czyjego interesu dotyczy wynik postępowania, mógłby zgłosić wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony. Ustawodawca tak jednak przepisu art. 33 § 2 ustawy nie sformułował. Art. 33 zarówno w § 1 jak i w § 2 odnoszą się do etapu postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie sądowe. Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, o udziale w postępowaniu sądowym uczestników postępowania można mówić jedynie wówczas, gdy dotyczy ono takich czynności i aktów organów administracji publicznej, które zostały podjęte w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Dyskusyjna kwestia, czy postępowanie administracyjne, o jakim mowa w art. 33 ustawy ogranicza się wyłącznie do postępowań regulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie wymaga w niniejszym przypadku rozstrzygnięcia ze względu na fakt, że skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w S. została wniesiona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten upoważnia organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego. Wniesienie przez wojewodę jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie jest ograniczone terminem. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny, nie może zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych, ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony. W orzecznictwie został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że przystępowanie do postępowania sądowego, uruchomionego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, osoby trzeciej tylko dlatego, że ta osoba uważa, iż zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niej korzystna, i z tego powodu "zwalcza" na tej drodze tę skargę, nie ma podstawy prawnej. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06, ONSAiWSA 2007/2/34). Stanowisko to w przekonaniu Sądu zasługuje na aprobatę, znajdując swoje uzasadnienie zarówno w brzmieniu art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem skargi Wojewody była uchwała organu samorządu terytorialnego. Podstawę do wnoszenia przez Wojewodę skarg na uchwały samorządu gminnego stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawienie to jest jednym ze środków nadzorczych przysługujących wojewodzie. Wniesienie skargi przez wojewodę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Wobec tego, stroną postępowania sądowego może być wyłącznie gmina (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II OSK 607/04). Osobom, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przysługuje prawo do bezpośredniego zaskarżenia takiej uchwały do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Specyfiką skargi na uchwałę organu samorządu jest, że uprawnioną do jej wniesienia jest osoba, której interes prawny został taką uchwałą naruszony. Wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Ocena ta z istoty dotyczy interesu podmiotu kwestionującego przed sądem uchwałę i inne osoby, które nie wniosły skutecznie skargi we własnym interesie, nie mogą ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć zastosowania tam, gdzie legitymacja skargowa oparta jest na innej zasadzie niż to wynika z art. 50 tej ustawy. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę może wnieść nie osoba, której interesu uchwała dotyczy, ale osoba, której interes został uchwałą naruszony. Skoro ustawa samorządowa przewiduje inny charakter legitymacji skargowej przy skargach wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym wszczętym taką skargą, stosować innej miary niż do skarżącego i uznawać, że dla jego uczestniczenia w postępowaniu wystarczy samo legitymowanie się interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. II OZ 1310/08 oraz postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 134/09. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jeżeli zatem ktoś powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, jednocześnie stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, jest dla niego korzystna, ale kwestionuje stanowisko organu nadzoru, brak jest podstaw do przyznania takiej osobie statusu uczestnika tego postępowania na prawach strony. Interes wnioskodawczyni ma charakter faktyczny i wyraża się w utrzymaniu zaskarżonej uchwały w mocy i oddaleniu skargi wojewody przez sąd administracyjny, a nie w jej zaskarżeniu. Jest to zatem sytuacja zasadniczo odmienna od trybu ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej, przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.