II SA/Gl 803/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawomocną decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał obecnie skarżącemu J. S. rozbiórkę budynku Sali przyjęć okolicznościowych zlokalizowanego na parceli nr [...] w G. przy ul. [...]. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji z uchybieniem terminu do jego wniesienia, wszak z wnioskiem o jego przywrócenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznając skargę na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 35/04, oddalił skargę. Pismem z dnia 29 września 2006 r. skarżący zainicjował postępowanie zmierzające do zmiany decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w trybie art. 154 kpa. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ odwoławczy odmówił wnioskowanej zmiany, zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 175/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Następnie pismem z dnia 16 marca 2009 r. skarżący wniósł o legalizację przedmiotowej inwestycji, na co organ pierwszej instancji udzielił mu odpowiedzi pismem z dnia [...] r. odwołując się do swojej decyzji z dnia [...] r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] r. W wyniku wniesionego odwołania od pisma z dnia [...] r., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 1201/09, tut. Sąd oddalił skargę na to postanowienie. Wyrok ten nie jest prawomocny. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji po wystosowaniu do skarżącego upomnienia z dnia [...] r. w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na skutek wniesionego zażalenia postanowienie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Przed ponownym rozpatrzeniem sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowego obiektu, podczas których dokonano jego pomiarów. W oględzinach tych brał udział również skarżący i jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu, nie wniósł zastrzeżeń co do dokonanych ustaleń. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji z dnia [...] r. nie został wykonany, a wysokość nałożonej grzywny obliczono w oparciu o przepis art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej i dokonane podczas oględzin pomiary obiektu. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zostało ono wydane pomimo toczącego się postępowania o legalizację przedmiotowego budynku. Wskazał na złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]. Podniósł argumenty przemawiające za możliwością legalizacji przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Wniósł o zawieszenie postępowania względnie o wstrzymanie się z zastosowaniem orzeczonej grzywny do dnia [...] r. Zadeklarował, iż w tym terminie zrealizuje obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił argumenty organu pierwszej instancji tak co do zasady, jak i co do wysokości nałożonej grzywny. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia wskazał, że przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie przedmiotowego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 kpa); naruszenie art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, w której zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku; naruszenie art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, w której zobowiązany wykonuje nałożony obowiązek; naruszenie art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej poprzez wymierzenie grzywny w orzeczonej kwocie w sytuacji, w której powierzchnia budynku jest znacznie niższa od tej, którą ustalił organ. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a wniosek ten został przez Sąd uwzględniony w postanowieniu z dnia 15 września 2010 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ wydał zaskarżone postanowienie w sposób całkowicie dowolny, nie wyjaśniając stanu faktycznego, w ogóle nie licząc się z interesem strony jak i słusznym interesem obywateli. Nie pogłębił w ten sposób zaufania obywateli do organów Państwa, a dodatkowo nie informował strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy. Dalej skarżący, podobnie jak w zażaleniu, odwołał się do toczącego się postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu, podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Oświadczył, że nałożony obowiązek jest wykonywany. Wskazał, że z uwagi na rozmiary budynku, jego rozbiórka winna być prowadzona w odpowiednich warunkach atmosferycznych i w bezpieczny sposób. Z uwagi na długą i mroźną zimę oraz intensywne opady deszczy na wiosnę, nie można było wykonać obowiązku w nałożonym terminie. Skarżący ponownie zadeklarował wykonanie obowiązku do dnia [...] r. Z kolei wskazując na błędne obliczenie powierzchni budynku, skarżący nie przedstawił jakichkolwiek innych danych w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że postępowanie było prowadzone przy uwzględnieniu zasad wynikających z kpa. Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym lecz z realizacją obowiązku wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Zwrócono też uwagę, że nie jest bez znaczenia w świetle zarzutów dotyczących informowania strony fakt, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazano, że w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów na okoliczność, jakoby nałożony na skarżącego obowiązek był wykonywany. Nawet, gdyby tak było, to i tak w sprawie nie znalazłby zastosowania art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, albowiem dotyczy on sytuacji, kiedy obowiązek został definitywnie wykonany. Odnośnie podanych przez skarżącego przyczyn opóźnienia wykonania nałożonego obowiązku, organ wskazał, że zaistniały one w [...] r., podczas gdy obowiązek rozbiórki wynika z decyzji wydanej w roku [...]. Z kolei w pomiarach obiektu skarżący brał udział osobiście i nie wnosił co do ich wyniku żadnych zastrzeżeń. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i dodał, że w jego ocenie toczy się postępowanie legalizacyjne. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że nie toczy się postępowanie legalizacyjne, a jedynie postępowanie w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego, zaś decyzja o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym i jest prawomocna. W terminie publikacyjnym organ nadesłał do Sądu poświadczone za zgodność z oryginałem brakujące odpisy upomnienia i tytułu wykonawczego wraz z dowodami ich doręczenia skarżącemu. Dowód z tych dokumentów Sąd przeprowadził poza rozprawą na zasadzie art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś zaskarżonym postanowieniem prawidłowo wyliczono jej wysokość w oparciu o art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej, uwzględniając pomiary obiektu dokonane w dniu [...] r. podczas oględzin z udziałem skarżącego. W toku postępowania administracyjnego pomiary te nie były kwestionowane, zaś sformułowany w tym zakresie zarzut skargi nie zawiera argumentów i nie wskazuje żadnych dowodów na jego poparcie. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skarżącego sprowadzającego się do twierdzenia, że toczące się postępowanie w przedmiocie legalizacji przedmiotowego obiektu winno stanowić przeszkodę do zastosowania środka egzekucyjnego, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie takie się nie toczy. Wskazywana przez skarżącego podstawa prawna, która mogłaby stanowić podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), znalazłaby zastosowanie jedynie przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem decyzja taka jest w obrocie prawnym, jest decyzją prawomocną i stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie. Do tytułu tego, ani też do innych czynności w postępowaniu egzekucyjnym skarżący nie wniósł zarzutów. Do przeprowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego konieczne byłoby wzruszenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Brak możliwości wzruszenia tej decyzji w trybie jej zmiany został przesądzony prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07 i wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 175/08. Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w chwili obecnej toczy się postępowanie w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego, nie zaś w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, a zatem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na zasadach ogólnych. Brak jest również przesłanek do zawieszenia postępowania w trybie art. 56 ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 1, to wskazać przyjdzie po pierwsze, że przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowi on bowiem jedną z podstaw do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a takie nie zostały wniesione. Wykonanie obowiązku mogłoby natomiast stanowić podstawę do umorzenia postępowania w trybie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej lub umorzenia nałożonej grzywny w trybie art. 125 tej ustawy. W każdym z tych przypadków jest jednak mowa o wykonaniu obowiązku, a nie o jego wykonywaniu. Po drugie, z samych twierdzeń i oświadczeń skarżącego wynika, że nałożony na niego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany. W świetle powyższego, w szczególności zaś w świetle deklaracji skarżącego co do woli wykonania obowiązku rozbiórki, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezsporne w ocenie Sądu pozostać musi, że w dacie nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązek nie był przez skarżącego wykonywany, ani tym bardziej wykonany. Tę okoliczność również przyznaje sam skarżący powołując w skardze trudne warunki atmosferyczne, jakie panowały zimą i wiosną [...] r. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że skarżący nie uchyla się od wykonywania obowiązku od chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego lecz od chwili, w której decyzja nakładająca ten obowiązek stała się ostateczna, a więc od [...] roku. Nawet, gdyby wyjść naprzeciw skarżącemu i przyjąć, że na skutek jego spóźnionego odwołania od tej decyzji, sprawa zakończyła się prawomocnie z datą uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 35/04, t.j. z dniem 14 listopada 2005 r., to i tak co najmniej od tej daty skarżący uchyla się od wykonania obowiązku. Bez znaczenia zatem pozostają panujące w pierwszej połowie [...] roku warunki atmosferyczne, które mogłyby stanowić jedynie usprawiedliwienie dla czasowego wstrzymania robót rozbiórkowych, nie zaś dla wstrzymania, czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z oświadczeń skarżącego wynika również jego deklaracja do wykonania obowiązku w terminie do dnia [...] r. Jeżeli deklaracja ta została dotrzymana lub też jeżeli rozbiórka wykonana zostanie w terminie późniejszym, ale jeszcze przed uiszczeniem nałożonej grzywny, to jak już wyżej zaznaczono, stanowić to będzie podstawę do złożenia wniosku o umorzenie nałożonej grzywny w trybie art. 125 ustawy egzekucyjnej. Jeżeli natomiast rozbiórka wykonana zostanie po uiszczeniu grzywny w całości lub w części, to wówczas organ będzie miał podstawę do rozważenia możliwości jej zwrotu w trybie art. 126 powołanej ustawy. Wreszcie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zresztą zostały one sformułowane w sposób ogólnikowy, nie pozwalający na bliższe odniesienie się do nich. Zauważyć jednak przyjdzie, że na podstawie akt sprawy nie sposób stwierdzić, aby zarzuty te były uzasadnione. W ocenie Sądu organy obu instancji wyjaśniły sprawę w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia, zapewniły udział strony na każdym etapie postępowania i doręczały stronie wszelką korespondencję i rozstrzygnięcia w sprawie w sposób prawidłowy. Obowiązek informowania strony również został spełniony, o czym świadczą chociażby pouczenia zawarte tak w upomnieniu, tytule wykonawczym, jak i w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Nie bez znaczenia w kwestii obowiązku udzielania informacji pozostaje fakt, że skarżący począwszy od etapu postępowania zażaleniowego jest reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, co przynajmniej w zakresie zarzutu nieinformowania strony o okolicznościach prawnych sprawy, czyni ten zarzut bezprzedmiotowym. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zaskarżonego postanowienia jako uwzględniającego treść art. 121 § 4 i 5 ustawy egzekucyjnej. Postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia też wymogi z art. 122 § 1 i 2 tej ustawy, jako że skarżącemu jako zobowiązanemu doręczono tytuł wykonawczy i akt ten zawiera ustawowe elementy w postaci wyznaczenia terminu do uiszczenia grzywny z pouczeniem o jej ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej oraz wezwania do wykonania obowiązku pod rygorem wdrożenia wykonania zastępczego. Wreszcie, w niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że obowiązek rozbiórki, objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy, o czym już była wcześniej mowa. Stosowanie środka egzekucyjnego było zatem dopuszczalne zgodnie z art. 7 § 3 ustawy. Nadto dodać należy, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, organ drugiej instancji nie jest władny badać zasadności nakazu rozbiórki. Decyzja ta jako ostateczna i prawomocna podlega wykonaniu. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji niewykonania obowiązku, spełnione są ustawowe przesłanki stosowania środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotny był zarzut przedwczesnego orzeczenia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a to wobec jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.