II SA/Gl 806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm. – dalej p.r.d.) cofnął diagnoście A. M. uprawnienie nr [...] do wykonywania badań technicznych. W uzasadnieniu podano m. in., że do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. o sygn. akt [...] z [...] r., dotyczący między innymi A. M. Sąd skazał go za czyny m. in. z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Z uwagi na powyższe organ miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. W ocenie organu kwestia obowiązku przeprowadzenia kontroli nie jest niezbędną podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Diagnosta niezależnie od odpowiedzialności karnej podlega odpowiedzialności administracyjnej w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty. Są to dwie niezależne od siebie i niekonkurujące z sobą sankcje, mające odmienny charakter. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik A. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli", poprzez orzeczenie o pozbawieniu skarżącego uprawnień diagnosty, pomimo że podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień w toku kontroli, b) art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli", poprzez wydanie decyzji o odebraniu uprawnień w oparciu o domniemanie organu, że skarżący przyznał się do winy, czego w żaden sposób nie potwierdzono, a w toku prowadzonej kontroli nie stwierdzono uchybień skarżącego diagnosty, c) art. 8 k.p.a. wobec podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia uchybień w wyniku przeprowadzonej kontroli, a następnie uznania je za nieistotne, gdy nie stwierdzono w ich toku uchybień, d) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady proporcji, która wprawdzie została dostrzeżona przez organ, tym niemniej reguła ta nie została następnie prawidłowo zastosowana wobec osoby skarżącego, e) art. 107 § 3 k.p.a. w następstwie nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do kwestii relacji pomiędzy konsensualnym trybem, w ramach którego wydany został wyrok sądu karnego, a możliwością uznania, że "w wyniku przeprowadzonej kontroli" w rozumieniu art. 84 ust. 3 p.r.d. stwierdzono uchybienia diagnosty i ograniczenie się do wskazania, że organ "domniema", że skarżący przyznał się do winy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji, poprzez wydanie decyzji o odmowie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że kluczowe jest dokonanie bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, iż diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W takiej sytuacji ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączyłby wydanie przedmiotowej decyzji. W szczególności decyzja nie jest uzależniona od stopniowalnej winy, skoro jest to sankcja administracyjna oraz motywów, którymi się kierował diagnosta. Wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stację kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł np. podczas analizy akt innej sprawy lub uzyska ją od innych organów. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której ustawodawca stanowi w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik A. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postępowania, a to: a. art. 7, 80, 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli", poprzez orzeczenie o pozbawieniu skarżącego uprawnień diagnosty, pomimo że podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień w toku kontroli, b. art. 7, 80, 8 k.p.a., art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli", poprzez wydanie decyzji o odebraniu uprawnień w oparciu o domniemanie organu, że skarżący przyznał się do winy, czego w żaden sposób nie potwierdzono, a w toku prowadzonej kontroli nie stwierdzono uchybień skarżącego diagnosty, c. art. 8 k.p.a., wobec podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia uchybień w wyniku przeprowadzonej kontroli, a następnie uznania je za nieistotne, gdy nie stwierdzono w ich toku uchybień, d. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady proporcji, która wprawdzie została dostrzeżona przez organ, tym niemniej reguła ta nie została następnie prawidłowo zastosowana wobec osoby skarżącego, e. art. 107 § 3 k.p.a., w następstwie nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do kwestii relacji pomiędzy konsensualnym trybem, w ramach którego wydany został wyrok sądu karnego, a możliwością uznania, że "w wyniku przeprowadzonej kontroli" w rozumieniu art. 84 ust. 3 p.r.d. stwierdzono uchybienia diagnosty i ograniczenie się do wskazania, że organ "domniema", że skarżący przyznał się do winy. Mając na uwadze scharakteryzowane powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że w pisemnych motywach decyzji podniesiono, iż bezspornie wyrok Sądu potwierdza dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie ze stanem faktycznym, a w konsekwencji niezgodnie z prawem. Prezydent Miasta S. dostrzegł jednak potrzebę prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego na te okoliczności i je przeprowadził. Upoważniony pracownik organu nie stwierdził uchybień w toku kontroli, czego potem nie wzięto pod uwagę. Powzięcie informacji o skazaniu nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji. Zakończenie postępowania karnego w drodze porozumienia procesowego ogranicza wartość dowodową takiego orzeczenia i dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego, ponieważ ze względu na ograniczenie postępowania dowodowego do niezbędnego minimum nie pozwalają one ustalenie, czy i w jakim zakresie wypełniona została hipoteza art. 83 ust. 3 p.r.d. Regulacja art. 84 ust. 3 i ust. 4 p.r.d. w sposób automatyczny i zbyt daleki ingeruje w swobodę wykonywania zawodu, nie spełniając jednocześnie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie bez racji wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 84 ust. 3 p.r.d. przyznaje staroście kompetencję do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej zakazu, który w swojej treści odpowiada orzeczeniu przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu lub pełnienia funkcji. Przy rozważaniach natury konstytucyjnej należy ponadto wskazać na jedną z podstawowych zasad państwa prawa, tj. ne bis in idem. Stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej, jak i odpowiedzialności karnej, narusza zasadę państwa prawa - wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przywołanej normy prawnej ze względu na treść wyroku sądu karnego, w którym orzeczono m. in. środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty ze względu na poświadczenie nieprawdy w dowodach rejestracyjnych wskazanych pojazdów w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W ocenie skarżącego, wyrok taki nie jest jednak wystarczającym dowodem potwierdzającym spełnienie przesłanek określonych w art. 84 ust. 3 pkt. 2 cytowanej ustawy gdyż – jego zdaniem – uchybienia takie powinny zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez starostę w wyniku przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia wskazanej normy, a w postępowaniu tym powinny być przeprowadzone dowody we własnym zakresie. Według Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie zasługuje na aprobatę, pomimo iż faktycznie z językowej wykładni art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. może wynikać taki wniosek. Ze względów celowościowych i logicznych nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym jedynie ujawnione w trakcie takiej kontroli uchybienia w pracy diagnosty, zatrudnionego w stacji kontroli pojazdów, stanowią wyłączną podstawę cofnięcia uprawnień. Przepis, jak należy przyjąć, odwołuje się do jednego ze źródeł informacji o takich uchybieniach, natomiast nie wyklucza ich uzyskania także z innych źródeł, w tym wyroku sądu karnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, której argumentację tut. Sąd podziela: "Sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (...) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie." Odnosząc się do kwestii samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14). Wyrok wiąże co do faktu popełnienia przestępstwa, jak również co do jego podstaw. Adresatami art. 11 p.p.s.a. są pośrednio organy administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 9 listopada 2017 r., sygn. I SA/Ke 543/17). Innymi słowy: "Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że zakazuje on podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II GSK 727/08). Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia (wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. I FSK 2204/15). Sąd nie podzielił także zarzutów natury procesowej, w tym odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., w związku z tym, że przeprowadzenie wskazanych przez skarżącego czynności dowodowych było zbędne, a tym samym nieprzeprowadzenie ich przez organy nie powodowało ograniczenia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu. Ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet, jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Przyjmuje się bowiem, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może np. wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej (np. taksówkarze w razie skazania za czyny przeciwko życiu, zdrowiu, wolności seksualnej, czy obyczajności), zasiadać w organach spółek, prowadzić pojazdów mechanicznych, czy wykonywać czynności diagnosty. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Nie ma tu mowy o rozszerzaniu zakresu orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, bądź o podważaniu jego orzeczenia. Nie może być mowy o podwójnym karaniu, skoro cofnięcie uprawnień diagnosty ma charakter administracyjny, by prewencyjnie nie dopuszczać do łamania prawa w przyszłości przez takie osoby, np. przez dopuszczanie do ruchu pojazdów, które nie spełniają kryteriów i zagrażają bezpieczeństwu jednostek. Z kolei środek karny orzeczony w wyroku karnym ma charakter sankcyjny. Są to zatem uregulowania wynikające z różnych reżimów odpowiedzialności za popełniony czyn. Każda zasada konstytucyjna winna być brana pod uwagę w kontekście innych zasad konstytucyjnych, których rolą jest ochrona interesu publicznego i ochrona interesów innych podmiotów. Nie uznał też skład orzekający z zasadne występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z ponownym pytaniem dotyczącym konstytucyjności art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nadto każda strona, po spełnieniu przesłanek, dysponuje możliwością samodzielnego wystąpienia do Trybunału ze skargą konstytucyjną. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., 31 ust. 3 Konstytucji, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.