II SA/Gl 811/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska WSA Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi K. N., B. N. i E. K. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi K. N. i orzeka, że uchwala ta nie podlega wykonaniu, 2. odrzuca skargę B. N. i E. K. Rada Gminy w W. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części środkowej gminy leżącego pomiędzy ul. [...] w B. i M. i ul. [...] oraz torami PKP. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] – [...] r. Skarżący w niniejszej sprawie: K. N., E. K. i B.N. złożyli do tego projektu zarzuty, które zostały odrzucone uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] r. nr [...] r. K.N. domagał się przeznaczenia działki nr [...] na cele budowlane, podobnie E.K. – odnośnie działki [...]i B.N. – odnośnie działki [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 12.09.2003 r. wydanymi w sprawach II SA/Ka 2339/03, II SA/Ka 2715/03, II SA/Ka 2340/03 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] r. w częściach dotyczących skarżących. W związku z powyższymi wyrokami, jak i wyrokami dotyczącymi innych osób składających zarzuty do wyłożonego projektu, Rada Gminy stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie i nakazała ponowienie czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po dokonaniu tych czynności projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] Skarżący zostali imiennie zawiadomieni o tym wyłożeniu; K. N. w dniu [...] r.; E.K. w dniu [...] r.; B. N. w dniu [...] r. W terminie do złożenia zarzutów, który upływał w dniu [...]r. zarzut złożył jedynie K. N. Zarzut ten został złożony do zeszytu odwołań, wskazywał na działki [...],.[...] i [...] oraz powoływał się na wyrok NSA z 12.09.2003 r. i brak stanowiska gminy, a w szczególności propozycji przyznania działek budowlanych. Powyższe zastrzeżenia do projektu planu nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy i przedstawione do rozpoznania Radzie Gminy W. O terminie posiedzenia Rady K.N. został zawiadomiony imiennie. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...]., wydaną w oparciu o art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm./ w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717/ odrzucono w całości protest skarżącego to znaczy dotyczący działek [...] , [...] i [...]. Podano, że działki te stanowią nieruchomość zabudowaną, dla których poprzednio obowiązujący plan przewidywał zapis: [...] – Usługi Sportu i Turystyki. W projekcie planu działki te, z wyjątkiem części działki [...] , zostały oznaczone symbolem [...]– tereny wartościowej zieleni /zadrzewienia i zakrzewienia o charakterze leśnym/. Część działki [...] objęta została symbolem [...] – mieszkalnictwo o charakterze rezydencjonalnym. Z uwagi na dotychczasowe użytkowanie terenu i przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie, ustalenia przyjęte w projekcie – zdaniem Rady – nie naruszają interesu prawnego skarżącego i dlatego zgłoszone zastrzeżenia do projektu zostały sklasyfikowane jako protest. Protest nie mógł zostać uwzględniony bowiem ustalenia projektu dopuszczają zabudowę o bardzo małej intensywności poza gruntem leśnym. Zgodnie z tym założeniem część działki nr [...] znajdująca się poza gruntem leśnym została objęta obszarem oznaczonym symbolem [...]. Działki, do których skierowano protest w [...] % stanowią grunt leśny, który podlega ochronie na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16, poz. 78 z zm./ - art. 3 i art. 6. Nadto nie przewiduje się zwiększenia powierzchni terenów budowlanych w opracowanym planie, tym bardziej, że ochrona terenu jako wartościowego przyrodniczo i krajobrazowo wynika z art. 2 i 3 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 3 ustawy z 27.04.2001 – Prawo ochrony środowiska. Skargę na powyższą uchwałę złożyli K.N., E. K. i B.N. Domagali się uchylenia uchwały, która nie uwzględniła ich wniosku o przekształcenie działek na działki budowlane. Podkreślali, że działka przyległa do ich działek, podobnie jak inne w sąsiedztwie uzyskała status budowlany /np. działka p. [...]/, co w ich ocenie świadczy o nierównym traktowaniu właścicieli przez władze gminne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie bądź odrzucenie z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę. Wyjaśniła, że z zastrzeżeń złożonych do "zeszytu odwołań" wynika, iż zastrzeżenie to złożył wyłącznie K.N. Odnośnie działki będącej własnością K. N. nr [...] zmiana klasyfikacji nr [...] i [...] /lasy; grunty zadrzewione i zakrzewione/ nastąpiła decyzją Starosty B. z [...] r. Wyjaśniono także kwestię płatności podatków do końca [...] r. i zmiany przepisów podatkowych od [...] r. Nadto podkreślono, iż ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zostały zachowane warunki wymagane przepisami prawa, a Rada Gminy nie nadużyła swoich uprawnień. Na rozprawie w dniu 23.09.2005 r. skarżący K.N. podał, że jest właścicielem działki nr [...]; E. K.: działki nr [...], a B.N. – działki nr [...] /w tym zakresie oświadczenie potwierdzają powołane na wstępie wyroki NSA z dnia 12.09.2003 r./. Wszyscy skarżący posiadają wpisy w księdze wieczystej. Nadto obecna E. K. podała, że nie składała zarzutu do drugiego wyłożenia projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm./ przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, o których mowa w art. 23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, a na uchwałę rady gminy w przedmiocie protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, może zaskarżyć do sądu administracyjnego jedynie osoba, która wniosła uprzednio zarzut. Z akt sprawy wynika, że do projektu planu wyłożonego w okresie od [...] – [...]r. /drugie, uzupełniające wyłożenie/ zarzutu nie wnieśli skarżący: E. K. – właścicielka działki [...] i B. N. – właściciel działki [...], mimo, że oboje zostali imiennie zawiadomieni o wyłożeniu projektu planu. Wobec braku zarzutu ze strony E.K. i B. N., Wójt, a następnie Rada Gminy rozpatrzyły jedynie zarzut K. N.. Zaskarżona uchwała nie dotyczy więc E.K. i B.N. Skarżący ci nie posiadają interesu prawnego w jej zaskarżeniu, a przede wszystkim – w związku z brakiem zarzutu – na tą uchwałę nie przysługuje im skarga do sądu administracyjnego /art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W związku z tym skarga E.K. i B. N. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, dalej ppsa. Natomiast odmienna jest sytuacja skarżącego K.N. Skarżący ten jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym wyłożonym do wglądu projektem, do którego w terminie wniósł zarzut. Domagał się – co nie budziło wątpliwości organów gminy, a wynika z treści zaskarżonej uchwały – przekwalifikowania działki nr [...] na działkę budowlaną. W projekcie planu przewidziano bowiem dla znacznej części działki zapis [...] oznaczający tereny wartościowej zieleni o charakterze leśnym z ustaleniem całkowitej ochrony istniejącej roślinności i zakazem lokalizacji obiektów budowlanych /str. 7 projektu planu dla centralnej części Gminy W./. Jedynie niewielką część działki objęto symbolem [...] – mieszkalnictwo o charakterze rezydencjonalnym, uzależniając jednak w zaskarżonej uchwale możliwość zabudowy tego fragmentu działki od scalenia z działkami nr [...], dokonanego w [...] r./. Przysługujące skarżącemu prawo własności gruntu, skutkuje uprawnieniem do korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich. Ograniczenia w korzystaniu z własności mogą wynikać z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, należy wobec tego stwierdzić, iż stanowieniu prawa miejscowego, o ile dotyczy przedmiotu własności, ingeruje w sferę uprawnień właściciela. W związku z powyższym skarżący K.N., jako właściciel nieruchomości objętej zapisami wyłożonego do wglądu projektu planu, miał interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego projektu, bowiem jego zapisy niewątpliwie ingerują w przysługujące mu prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla zakwalifikowania wniesionych przez skarżącego zastrzeżeń do projektu planu. O charakterze prawnym tych zastrzeżeń nie decydują nazwa im nadana, a nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Jedynym kryterium rozróżniania i zaliczenia zgłaszanych zastrzeżeń bądź do kategorii protestu bądź zarzutu, jest legitymacja prawna wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest /por. wyrok NSA z 14.05.1996 r. sygn. akt SA/Kr 2329/95, ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 81/. Skład orzekający podziela także w całości stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15.10.2002 r. sygn. akt III RN 163/01, zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /zmiany planu/ wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /por. OSN 2003 r. nr 20, poz. 480/. Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymację wnoszącego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta bez dokonania właściwej analizy legitymacji skarżącego, błędnie organy uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który zapisy projektu naruszają i w konsekwencji uznały, że wniesione przez niego zastrzeżenia są protestem. Mimo, że zaskarżona uchwała o odrzuceniu protestu zawiera uzasadnienie /czego przepisy prawa nie wymagają/ nie można uznać, że odpowiada ona wymogom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis obliguje organ podejmujący uchwałę do analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie mógł być uwzględniony. W niniejszej sprawie wobec twierdzeń skarżącego, iż działki sąsiednie zostały przewidziane do zabudowy i zarzutu nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, należało szczególnie wnikliwie do tych zastrzeżeń się ustosunkować. Nie jest bowiem prawdą, że odmienne potraktowanie sąsiedniej działki /wg skarżącego stanowiącej własność T.S./ nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu skarżącego. Oczywiście mogą istnieć przyczyny odmiennego zapisu planu dla działek sąsiednich, jednakże, w takiej sytuacji powody uzasadniające odmienne ustalenie projektu dla sąsiednich terenów powinny być wykazane w uchwale. Uchwała jest bowiem skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać zarówno na relacje między postanowieniami projektu planu, a sytuacją podmiotu, jak i wykazywać, iż projekt planu odpowiada generalnej zasadzie równości obywateli wobec prawa i w równym stopniu powoduje ograniczenia w sposobie korzystania z własności nieruchomości o identycznych cechach, a położonych na tym samym obszarze projektu. Z dołączonego – na żądanie Sądu - materiału planistycznego, a w szczególności rysunku projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w [...] r. wraz z załącznikiem, zawierającym wykaz oznaczeń graficznych i funkcjonalnych, wynika iż działka [...] znajduje się na terenie istniejącego kompleksu zieleni o charakterze leśnym i została w znacznej części objęta ustaleniem dla symbolu [...] /tereny zieleni leśnej/. Ten sam rysunek planu wskazuje jednakże na to, że inne położone w sąsiedztwie tereny, oznaczone zgodnie z legendą graficzną, jako istniejące kompleksy zieleni o charakterze leśnym uzyskały zapisy: [...] – zabudowa mieszkaniowa rezydencjonalna, [...] – teren usług oświaty, [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zaskarżona uchwała /być może dlatego, iż stanowi uzasadnienie uchwały o odrzuceniu protestu/ w wystarczający sposób nie wyjaśnia dlaczego w takiej sytuacji działka skarżącego nie mogła uzyskać statusu budowlanej, a tym samym zarzut skarżącego nie mógł być uwzględniony. W tym zakresie powołanie się na pismo Wojewody Ś. z dnia [...] r. mające charakter ogólny, należy uznać za niewystarczające. W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim dokonać analizy zastrzeżeń skarżącego złożonych do wyłożonego po raz drugi projektu planu pod kątem jego interesu prawnego, a więc dokonać zaliczenia do kategorii zarzutów i protestów. W przypadku zakwalifikowania zastrzeżeń /ich części/ do zarzutu uchwała w przedmiocie jego rozpatrzenia winna odpowiadać art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uwzględniać wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu co do wykładni tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi K.N. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. SJ/