II SA/Gl 816/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) orzekł: 1) Ustalić opłatę adiacencką w wysokości 835,50 zł dla A. G. i J. G. - współwłaścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...], o pow. 375 m2, w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej; 2) Opłatę adiacencką, o której mowa w pkt. 1 decyzji, ustala się jako opłatę jednorazową. Obowiązek wniesienia tej opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 3) Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu podano m. in., że zawiadomieniem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. inwestor poinformował o zakończeniu inwestycji. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu i z dniem [...] r. zezwolił na użytkowanie urządzeń. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło zatem w ww. dacie. W toku przedmiotowego postępowania zgromadzono materiał dowodowy m. in. w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który był podstawą wyliczenia opłaty. Operat ten spełniał – zdaniem Organu – wymagania prawne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli ww. zobowiązani do zapłaty przedmiotowej opłaty, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniesiono niezasadność ustaleń dokonanych w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy oraz zakwestionowano operat rzeczoznawcy. Uznano, że został on sporządzony na podstawie analizy wadliwie dobranych nieruchomości porównawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent Miasta Z. miał obowiązek zastosowania 25% stawki opłaty adiacenckiej, doszło bowiem do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony. Operat był przy tym aktualny. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli J. G. i A. G., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji oraz zmanipulowanie daty wydania decyzji I instancji. Dalej w uzasadnieniu zarzucili również nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego przez organ I i II instancji, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, a za tym uchybienie polegające na wadliwym doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił natomiast (na dzień wydawania decyzji), że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ww. ustawy stanowiły m. in., że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, że o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości, to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej, a jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji przyjęto dzień [...] r. W konsekwencji, wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. (to bowiem wydanie decyzji, nie zaś jej uprawomocnienie, przesądzało w ówczesnym stanie prawnym o dotrzymaniu powyższego terminu). Nie ma podstaw, by kwestionować datę wydania decyzji przez organ I instancji. Pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, że dla wykazania, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości ww. nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Operat ten organ I instancji, po analizie, z której wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji, ocenił jako sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi. Pozytywną ocenę operatu, w ślad za organem I instancji, przyjęło także Kolegium. Zdaniem Sądu zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy operat obarczony jest jednak wadami powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy widnieją 2 operaty. Jeden z [...] r., który zawierał lakoniczne przywołanie widełek cen transakcyjnych w zakresie nieruchomości porównawczych będących podstawą wyceny (z niepodpisanym załącznikiem zawierającym bazę danych nieruchomości), zaś drugi z [...] r. Na s. 6 operatu z 2016 r. wskazano, że jest on poprawą poprzedniego operatu. Nie zawiera on jednak żadnej zaktualizowanej wyceny lecz analogicznie jak w dacie pierwotnej wersji wskazuje, iż datą wyceny był dzień [...] r. Akceptacja takich ustaleń przez orzekające w sprawie organy stoi w sprzeczności z art. 146 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) wskazującym, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty ponad rok po dacie wyceny bez wezwania rzeczoznawcy do stosownych uaktualnień wymogom tym nie odpowiada, tym bardziej, że transakcje porównawcze dotyczyły lat 2013 – 2015 (s. 14 operatu z 2016 r.). Były to zatem transakcje porównawcze dobrane wadliwie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat, zdaniem rzeczoznawcy poprawiony, w rzeczywistości nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania (oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.) stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ miał kompetencję do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Sąd zgadza się bowiem z wyrokiem WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 581/14, gdzie stwierdzono m. in.: "Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma ten skutek, że w obrocie prawnym do czasu wydania ponownej decyzji nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę do istoty. Trudno zatem stwierdzić, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro taka decyzja nie istnieje w obrocie prawym. (...) Z chwilą upływu tego terminu, z uwagi na jego materialny charakter, organ traci uprawnienie do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno - prawnego stosunku materialnego, tj. do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej." Także i NSA w wyroku z 27 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2815/13, stwierdził podobnie: "(...) uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma ten skutek, że do czasu wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Trudno zatem twierdzić, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. (...). O wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić dopiero w przypadku wydania ponownej decyzji przez organ I instancji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy), o ile nastąpi to przed upływem terminu wskazanego w art. 145 § 2 u.g.n." (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12). Gdyby ówczesnym celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to ustawodawca intencję taką mógłby czytelnie wyrazić poprzez określenie, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Takie zmiany nastąpiły dopiero z dniem 23 sierpnia 2017 r., poprzez nowelizację art. 145 ust. 2 u.g.n., nie mogą jednak działać na niekorzyść stron, ze skutkiem wstecznym i to przywracając dla organu termin materialnoprawny, który upłynął (zob. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 1509). Odmienna wykładnia powyższej regulacji prawnej nie daje się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1204/14).