II SA/Gl 841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą, na wniosek firmy "A" Sp. z o.o. w P., warunki zabudowy dla inwestycji w postaci pawilonu handlowego przy ul. [...] –[...] w K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. H. – G. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu podniosła, że decyzja ta będzie stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, w skutek czego może dojść do powstania trudnych do odwrócenia skutków poprzez rozpoczęcie inwestycji o parametrach (intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji, funkcja) niezgodnych z parametrami zabudowy położonej w sąsiedztwie tej inwestycji i godzących w ład przestrzenny. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, w której decyzja ustalająca warunki zostanie uchylona to na jej podstawie może wcześniej być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i rozpoczęte prace budowlane. Jej zdaniem, istnieje ryzyko wyrządzenia znacznej szkody bowiem powstanie zabudowa wzdłuż całej granicy jej działki, co spowoduje znaczny spadek wartości tej nieruchomości. Ustosunkowując się do wniosku uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. w P. wniosła o jego oddalenie, wskazując, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Z dniem 6 maja 2013 r. rozpoczęto roboty budowlane, które aktualnie są na ostatnim etapie ich wykonania. Jednocześnie Spółka zwróciła uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja w sprawie warunków zabudowy nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania, zaś przedmiotem wniosku złożonego w trybie art. 61§ 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Rozpatrując wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przepis art. 61 § 1 Ppsa, stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 Ppsa i upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 61 § 6 Ppsa). Jednocześnie przywołana regulacja wskazuje, że wstrzymanie aktu lub czynności dotyczy jedynie tych z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05, LEX nr 220325). Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego, czy decyzja w sprawie warunków zabudowy może stanowić przedmiot wniosku zawartego w art. 61 § 3 Ppsa, w kontekście problematyki jej wykonalności. W ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 412/13 oraz z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 399/13, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), uznać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Decyzja w tym przedmiocie stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stanowi ona dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości i jak słusznie zauważa skarżąca, jest jedną z przesłanek uzyskania, w odrębnym postępowaniu, pozwolenia na budowę. Jednakże okoliczność, że decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest natomiast odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym stronom przysługują odrębne środki prawne w tym prawo wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, a także wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślić także należy, że zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo. Jak już zauważono, nie jest to ustawowa przesłanka, w oparciu o którą sąd może wstrzymać wykonanie decyzji. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia (w tym o zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi w zakresie intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji i rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa") sąd rozstrzygnie w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Jednocześnie zauważyć wymaga, że stosownie do oświadczenia inwestora w dniu 26 lutego 2013 r. uzyskał on pozwolenie na budowę inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, a od dnia 6 maja 2013 r. przystąpił do prowadzenia robót budowlanych, znajdujących się obecnie (w dacie sporządzenia pisma z dnia 4 sierpnia 2013 r.) na ostatnim etapie realizacji inwestycji. Okoliczności te sprawiają, że również argumentacja skarżącej wskazująca na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcie robót budowlanych, nie może odnieść zamierzonego skutku. Cel instytucji wniosku o wstrzymanie wykonania sprowadza się bowiem do zapobieżenia okolicznościom wywołanym wykonaniem aktu. Wobec tego nawet przyjmując, że decyzja o warunkach zabudowy terenu uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, to w niniejszej sprawie nastąpiło już wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem strona nie może już w tym zakresie skorzystać z ochrony tymczasowej. W świetle przytoczonych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.