II SA/Gl 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. D. M. i B. M. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie osobnego wejścia do budynku przy ul. [...] w B. We wniosku tym podali, że działka przy ul. [...] nosi numer "1", stanowi współwłasność w ½ części wnioskodawców oraz w ½ części D. D. Wskazali także, że działka nr "1" posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], ma powierzchnię ok. 800 m2. Powyższy wniosek (objęty pismem z dnia [...]r.) wnioskodawcy uzupełnili pismem z dnia [...]r. podając zakres rzeczowy inwestycji – wiatrołap wraz z tarasem na słupkach i schodami, określili także położenie wnioskowanej dobudowy – "dotyczy strony południowej budynku przy ul. [...]" i podali, że wejście od strony wschodniej "przypada współwłaścicielce D. D.". W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania D. D. (w piśmie z dnia [...]r.) sprzeciwiła się uwzględnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Twierdziła, że ustalenie żądanych warunków wpłynie na oszpecenie budynku przy ul. [...] i domagała się przesłuchania na tę okoliczność siebie, sąsiadów, a także dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Wskazywała, że prawie identyczna rozbudowa tarasu została objęta nakazem rozbiórki właśnie z uwagi na "oszpecenie" całego budynku, co – zdaniem D. D. – skutkowało obniżeniem wartości tego budynku. Nadto podniosła, że wnioskowana rozbudowa wiąże się z rozbiórką ściany pokoju, do której ma być dobudowany wiatrołap, co wiąże się z niebezpieczeństwem zawalenia i stwarza zagrożenie dla mieszkańców budynku. W jej ocenie rozbudowa spowoduje także ograniczenie nasłonecznienia i zacienienie działki "którą będzie użytkować". Wniosła również o wykonanie ekspertyzy budowlanej przed wykonaniem prac. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], położonego na nieruchomości nr "1" w B. Określił rodzaj inwestycji: dobudowa wiatrołapu oraz tarasu ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi z poziomu tarasu na poziom parteru w celu wykonania dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, "iż przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z prawem, podczas gdy planowana inwestycja jest identyczna jak ta, wobec której wydano nakaz rozbiórki". Nieuwzględniono także jej wniosków dowodowych, a w szczególności nieprzeprowadzono dowodu z opinii biegłego. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] "podobna przebudowa – jeżeli nie identyczna" została wyburzona. Odwołująca się podtrzymała wszystkie zarzuty dotyczące objętej decyzją organu I instancji inwestycji, wcześniej zgłoszone w piśmie z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zacytowało brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że obowiązkiem organu właściwego do wydania takiej decyzji jest jej wydanie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1, a w celu ustalenia powyższych wymogów sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Analiza przestrzenna (w aktach) dała podstawę do określenia parametrów przyszłej rozbudowy budynku na działce nr "1". Zdaniem Kolegium analiza przestrzenna została sporządzona w sposób prawidłowy przez uprawnioną do tego osobę i podzieliło wnioski z niej płynące, które stanowiły podstawę do przyjętych parametrów planowanej rozbudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na rodzaj planowanego zamierzenia (wiatrołap oraz taras wejściowy ze schodami zewnętrznymi) w decyzji ustalającej warunki zabudowy określono jedynie wielkość powierzchni zabudowy, ponieważ planowana rozbudowa nie wpłynie na wysokość budynku ani kształt dachu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie składa konkretnego projektu budowlanego, a ustalone warunki nie gwarantują uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę możliwość realizacji inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy będzie oceniona w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. skarżąca D. D. domagała się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 136 kpa przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., podczas gdy brak podstaw do takiego twierdzenia, albowiem niewyjaśniono szeregu okoliczności, a w szczególności bezzasadnie nierozpoznano zaoferowanych na tę okoliczność wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie określa ona intensywności wykorzystania terenu, a także planowana inwestycja powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, ale przede wszystkim do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (tu powołano wyrok NSA – II OSK 860/09). Organ odwoławczy – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania D. M. i B. M. w piśmie z dnia [...]r. wnieśli o oddalenie skargi. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został przez WSA w Gliwicach oddalony postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., a NSA postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. (II OZ 399/13) oddalił zażalenie D. D. na postanowienie z dnia 26 listopada 2012 r. Na rozprawie w dniu 23 września 2013 r. skarżąca D. D. podtrzymała skargę podnosząc, że organy orzekające nie przeprowadziły postępowania w zakresie wpływu wnioskowanej inwestycji na działki sąsiednie oraz działkę objętą warunkami. Jej zdaniem przepisy regulujące usytuowanie budynków na działce objętej warunkami powinny być uwzględnione na etapie ustalania warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sądy te badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W świetle powyższego należy stwierdzić, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie, bowiem Sąd administracyjny nie jest upoważniony do zmiany tej decyzji, czego domagała się skarżąca. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego (tu mieści się rozbudowa stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że teren na którym znajduje się działka nr "1" w B. przy ul. [...] jest pozbawiony obowiązującego planu miejscowego. Obowiązkiem organu było więc – w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy – rozstrzygnięcie w tym zakresie przez wydanie stosownej decyzji. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Jeżeli chociaż jeden z tych warunków nie zostaje spełniony, organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednakże w sytuacji stwierdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 obowiązkiem organu jest wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie żądanych warunków zabudowy. Równocześnie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy określa zakres niezbędnych ustaleń organu orzekającego, a sam sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu (określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Niewątpliwie podstawowe znaczenie dla żądanych warunków zabudowy miało ustalenie czy projektowana inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli realizacji zasady dobrego sąsiedztwa poprzez dopasowanie się do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek "dobrego sąsiedztwa" wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis tego przepisu to ochrona ładu przestrzennego poprzez powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową istniejącą. Organ I instancji, którego decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy wykorzystując znajdującą się w aktach analizę przestrzenną i wskazując na planowaną inwestycję określił jej rodzaj wskazał, iż linia zabudowy dla wnioskowanej dobudowy od strony południowo-zachodniej nie zmieni istniejącej linii zabudowy od ul. [...], określił wielkość powierzchni zabudowy i udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji od strony frontu działki (ul. [...]). Uznał, że ustalone warunki zabudowy nie wpływają na wysokość istniejącego budynku jak i geometrię dachu. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że zaprojektowana zabudowa spełnia wymagania art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy. W zaskarżonej decyzji wskazano nadto wyraźnie na to, że działki nr "2", "3" i "4" są działkami sąsiednimi (w obszarze analizy) dostępnymi z tej samej drogi publicznej, zabudowanymi w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Mimo, że nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w treści kontrolowanej decyzji, działka nr "1" jest położona na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a analizowana inwestycja (niestanowiąca nowej zabudowy) polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego o wiatrołap oraz taras wejściowy ze schodami zewnętrznymi nie może zostać uznana za sprzeczną z funkcją terenu. Ma natomiast rację skarżąca wskazując, że w samej decyzji o warunkach zabudowy nie określono intensywności wykorzystania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak podkreślić, że wskaźnika "intensywności wykorzystania terenu" nie przewiduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy (...). Jednakże w tej decyzji określono powierzchnię zabudowy na poziomie 18 % (przy średniej w obszarze analizowanym 22,4%) oraz powierzchnię biologicznie czynną. Zdaniem Sądu określenie tych dwóch wskaźników stanowi spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczącego intensywności wykorzystania terenu. W ocenie składu orzekającego należy, bowiem przez intensywność wykorzystania terenu rozumieć wielkość powierzchni zabudowy, teren nie jest bowiem wykorzystywany pod zabudowę poza obszarem określonym "wielkością powierzchni zabudowy". Należy podzielić stanowisko skarżącej, że analiza przestrzenna nie obejmuje tylko zabudowy na działkach sąsiednich, ale także zabudowę istniejącą na działce inwestora. Niewątpliwie analiza znajdująca się w aktach nie obejmuje działki nr "1". Mimo, że stanowi to uchybienie, to nie przesądza o potrzebie wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Wystarczającym, bowiem warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy (niezależnie od spełnienia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5) jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Działka taka została wskazana w analizie przestrzennej, jak i w zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc fakt nie objęcia analizą działki wnioskodawców stanowi uchybienie, to nie miało ono wpływu na treść decyzji. Uchybieniem przepisom procedury jest też niewątpliwie nie odniesienie się w zaskarżonej decyzji (podobnie w decyzji organu I instancji) do nieuwzględnionych wniosków dowodowych skarżącej (świadkowie, biegły), co w świetle art. 107 § 3 kpa było obowiązkiem organu. Jednakże i to uchybienie nie miało wpływu na treść decyzji skoro jej wydanie jest obligatoryjne po spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, co organy wykazały. Wśród tych przesłanek nie ma okoliczności, które skarżąca pragnęła wykazać za pomocą proponowanych środków dowodowych. Natomiast nie podzielił Sąd zarzutu, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy odrębne, przywołane w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Jak zauważa się w literaturze, katalog przepisów odrębnych przez pryzmat, których winna być oceniana zgodność zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zatem zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można natomiast pod pojęciem przepisów odrębnych rozumieć przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz aktów wydanych na podstawie i w celu wykonania tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje bowiem jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma dopiero miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego zarzuty związane z zacienieniem, brakiem ekspertyzy budowlanej co do możliwości rozbudowy są obecnie nieuzasadnione. Nieuzasadniony jest także zarzut braku estetyki inwestycji, dla której ustalono warunki, bowiem badania wniosku w tym zakresie nie przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4. Podkreślić też należy, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. Skoro zaskarżona decyzja spełnia także wymogi art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, zawiera niezbędne załączniki, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. mw