II SA/Gl 846/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S S. A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr SKO.OS/41.9/206/2025/4527/AK w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), zaskarżoną decyzją z dnia 18 kwietnia 2025 r., nr SKO.OS/41.9/206/2025/4527/AK, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.(dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...], odmawiającą wydania "S." S.A. z siedzibą w B. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w P. Powyższa decyzja zapadła w następujący stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 23 września 2024 r. Spółka wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 07 01 80 (wapno pokarbidowe niezawierające substancji niebezpiecznych, inne niż wymienione w 07 01 08) w procesie R7, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki. Jak ustalił Prezydent prowadząc postępowanie w sprawie, nieruchomość objęta wnioskiem Spółki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego na południe od ul. [...] w P. podjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r., położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny infrastruktury technicznej oznaczone na rysunku planu symbolem F1-IT oraz w niewielkiej części pod tereny dróg wewnętrznych oznaczone na rysunku planu symbolem 2-KDW. Ponadto w części działka nr [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w obszarze pierwszym, podjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...]r. zmienioną uchwałą nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...]r. ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...]r., poz. [...], zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...]r., poz. [...], położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na rysunku planu symbolem F 59Z. Natomiast w niewielkiej części dla działki nr [...]brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie jest możliwe określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Zgodnie natomiast z zapisem § 16 ust. 5 pkt 3) uchwały nr [...]Rady Miasta P.z dnia [...]r. w sprawie planu miejscowego dla terenu położonego na południe od ul. [...] w P. (dalej MPZP) "w granicach obszaru objętego planem zakazuje się składowania, magazynowania, zbierania i przetwarzania odpadów, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych na terenie F1-IT". Przywołana treść aktów prawa miejscowego oznacza według Prezydenta, że na wnioskowanej nieruchomości możliwe jest przetwarzanie wyłącznie odpadów powstających w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych na terenie F1-IT. Organ I instancji odmawiając Spółce wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów przywołał również regulację art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p." a także dotyczące tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z nim wynikające z art. 35 u.p.z.p. uprawnienie wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia. Organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią § 10 ust. 1 MPZP dla terenu położonego na południe od ul. [...] w P., nieruchomość objęta wnioskiem Spółki położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny infrastruktury technicznej (symbol F1-IT na rysunku planu), dla którego ustalono: a) przeznaczenie podstawowe: teren sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym w szczególności urządzenia melioracji wodnych, urządzenia i rurociągi odwadniające przesyłające wody z wyrobisk górniczych oraz instalacje służące do oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych wraz z prowadzonymi w tej instalacji procesami; b) przeznaczenie uzupełniające: budynki pomocnicze. Ponadto, w Rozdziale 4. MPZP zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym ogólny zakaz składowania, magazynowania, zbierania i przetwarzania odpadów. Powyższy zakaz nie dotyczy m.in. odpadów powstających w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych na terenie F1-IT. Prezydent zauważył, że zgodnie z treścią przedłożonego wniosku. Spółka zamierzała przetwarzać odpady o kodzie 07 01 80 w celu oczyszczania wód (pochodzących z odwadniania wyrobisk) z metali ciężkich. Planowane zamierzenie w ocenie Prezydenta sprzeczne jest z warunkami określonymi w MPZP. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ I instancji, decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 18 kwietnia 2025 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) dalej "u.o.o." jest decyzją związaną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę analizując wniosek Spółki, że jej działalność polegać będzie na przetwarzaniu odpadów o kodzie 07 01 80 (wapno pokarbidowe niezawierające substancji niebezpiecznych, inne niż wymienione w 07 01 08) w procesie R7, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. Działalność ta związana jest z wprowadzaniem wód pochodzących z odwodnienia wyrobisk górniczych do rzeki [...]. Z wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika, że w celu spełnienia warunków określonych w posiadanym przez spółkę pozwoleniu wodnoprawnym, przed zrzutem wód do rzeki [...], konieczne jest ich oczyszczenie z metali ciężkich, a w szczególności z cynku, którego zawartość w wodzie "surowej" znacznie przekracza wartości dopuszczalne dla ścieków odprowadzanych do wód powierzchniowych. Technologia oczyszczania wód polegać zatem ma na wykorzystaniu odpadu o kodzie 07 01 80 (wapna pokarbidowego) w celu wytrącania metali ciężkich. Kolegium przedstawiło szczegółowy opis procesu oczyszczania wód. Analizując zapisy MPZP oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, iż w Rozdziale 4 MPZP zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym ogólny zakaz składowania, magazynowania, zbierania i przetwarzania odpadów. Powyższy zakaz nie dotyczy m.in. przetwarzania odpadów powstających w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych na terenie oznaczonym symbolem F1-IT w MPZP. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z treścią przedłożonego wniosku, Spółka zamierza przetwarzać odpady o kodzie 07 01 80 w celu oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk z metali ciężkich, a nie odpadów powstałych w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych. Zdaniem Kolegium organ I instancji ma rację, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z warunkami określonymi w MPZP. W skardze do tutejszego Sądu, Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) niewłaściwe niezastosowanie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. i nieuwzględnienie, że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 28 sierpnia 2023 r. ustalono okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz Spółki do dnia 27 sierpnia 2028 r., które to udziela pozwolenia wodnoprawnego dla "B" Sp. z o.o. na odprowadzanie do rzeki [...] wód pochodzących z odwadniania wyrobisk pogórniczych rud cynku i ołowiu, gdzie stwierdzono m.in. że "W celu wytrącania metali ciężkich stosuje się dozowanie mleczka wapiennego do rurociągów"); b. niewłaściwe niezastosowanie art. 225 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.o. i uznanie, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 21 stycznia 2015 r. wygasła z dniem 31 grudnia 2024 r., podczas gdy w okresie do dnia 31 grudnia 2025 r. zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie wygasa ze względu na upływ czasu, na jaki zostało wydane, jeżeli posiadacz odpadów w terminie nie później niż trzy miesiące przed upływem tego czasu złoży wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów - wówczas dotychczasowe zezwolenie na zbieranie odpadów zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa w dniu następującym po dniu, w którym nowe zezwolenie, decyzja o odmowie wydania nowego zezwolenia albo decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania nowego zezwolenia stały się ostateczne; 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej "k.p.a.". polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w P. W konsekwencji podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 3. zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zawarła argumentację uzasadniającą jej zdaniem wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkowało oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji odmówiły skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o., zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.o.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Przy czym, w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Natomiast przez zbieranie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżąca wnioskiem z 29 września 2024 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 07 01 80 (wapno pokarbidowe niezawierające substancji niebezpiecznych, inne niż wymienione w 07 01 08) w procesie R7, na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w P. Wskazana we wniosku nieruchomość objęta jest regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...] r. Z treści MPZP wynika, że działka Skarżącej położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny infrastruktury technicznej (symbol F1-IT na rysunku planu), dla którego ustalono: a) przeznaczenie podstawowe: teren sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym w szczególności urządzenia melioracji wodnych, urządzenia i rurociągi odwadniające przesyłające wody z wyrobisk górniczych oraz instalacje służące do oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych wraz z prowadzonymi w tej instalacji procesami; b) przeznaczenie uzupełniające: budynki pomocnicze. W Rozdziale 4 MPZP zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym ogólny zakaz składowania, magazynowania, zbierania i przetwarzania odpadów. Zakaz ten nie dotyczy m.in. odpadów powstających w procesie oczyszczania wód pochodzących z odwadniania wyrobisk górniczych na terenie F1-IT. Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej nieruchomości, podzielić należy stanowisko organów, że wnioskowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego. W ocenie Sądu planowana działalność w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 07 01 80 jest niezgodna z MPZP. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej o naruszeniu przez organy art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób bowiem przyjąć, że Skarżąca domagała się jedynie zezwolenia na kontynuację dotychczas prowadzonego przedsięwzięcia. Choć nie budzi wątpliwości, że skarżąca na przedmiotowej nieruchomości prowadziła w chwili wystąpienia o nowe pozwolenie działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów i miała ku temu podstawy w stosownym akcie administracyjnym, to jednak jej kontynuowanie ponad okres wynikający z uprzednio wydanego zezwolenia wymagało uzyskania nowego zezwolenia, którego udzielenie uwarunkowane było spełnieniem wszystkich prawnych warunków, w tym m.in. zgodności działalności objętej wnioskiem z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zdaniem Sądu wskazany w skardze art. 225 ust. 1 i ust. 2 u.o.o. nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z jego treścią dotychczasowe zezwolenie na przetwarzanie odpadów - jeżeli posiadacz odpadów w terminie nie później niż trzy miesiące przed upływem tego czasu złoży wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów – wygaśnie w dniu następującym po dniu, w którym decyzja o odmowie wydania zezwolenia stała się ostateczna. Przywołany wyżej przepis ustawy o odpadach dotyczy bytu prawnego dotychczasowego zezwolenia i nie ma wpływu na postępowanie w sprawie wydania nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Czyli po upływie 10-letniego okresu, na które zostało wydane zezwolenie, podmiot musi uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia musi mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenia te, co do zasady są czasowe i wygasają, zaś procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną, w tym w odniesieniu do aktualnie obowiązującego na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie na prowadzenie działalności wydawane jest w oparciu o ustawę o odpadach, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 u.p.z.p. od celu przedmiotu regulacji z art. 46 ustawy. Cele obu tych regulacji są odmienne. W pierwszym przypadku, celem przepisu art. 35 ust. 1 u.p.z.p. jest faktyczne umożliwienie podmiotowi gospodarczemu, wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma jednak ograniczony charakter w czasie. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia wskutek upływu terminu, na który zostało wydane. W przypadku wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności ma zastosowanie art. 46 ustawy. Zezwolenie takie wydaje właściwy organ po sprawdzeniu czy taka działalność zgodna jest z prawem miejscowym, czyli min. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 35 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2281/11; 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2112/15; 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 854/17). Należy uznać, że ustawodawca, określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego - w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej, takie rozumowanie nie kłóci się z zasadą wynikającą z art. 35 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. 35 ust. 1 u.p.z.p. czy art. 225 u.o.o., jak również przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.