II SA/Gl 848/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. na rzecz : [...] Spółdzielni [...] w [...] części; B. i K. O. w [...] części; J. i I. D. [...] części; H. S., w [...] części; R. i I. G. w [...] części; W. i G. F. w [...] części; L. i K. O. w [...] części oraz A. i R. L. w [...] części. W punkcie 2 sentencji organ I instancji ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odpowiednio w wysokości: dla [...] Spółdzielni [...] [...] zł, dla B. i K. O. [...] zł, dla J. i I. D. [...] zł, dla H. S. [...] zł, dla R. i I. G. [...] zł, dla W. i G. F. [...] zł, dla L. i K. O. [...] zł i dla A. i R. L. [...] zł. W punkcie 3 tej sentencji Burmistrz C. udzielił: B. i K. O., J. i I. D., H. S., R. i I. G., W. i G. F. oraz L. i K. O. bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalonej w ust. 2. Z treści punktu 4 decyzji, którym organ określił wysokość opłaty za przekształcenie z uwzględnieniem bonifikaty oraz ustalił termin w jakiej należało uiścić tę opłatę wynika zaś, że na [...] Spółdzielnię [...] oraz A. i R. L. nałożono obowiązek uiszczenia opłat w wysokości określonej w punkcie drugim decyzji, a zatem bez bonifikaty. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.– dalej ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W jej uzasadnieniu podał, że wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., która jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zarówno spółdzielnia mieszkaniowa jak i wskazane w sentencji osoby fizyczne są właścicielami lokali i posiadają udziały w nieruchomości wspólnej obejmujące udziały w prawie użytkowania wieczystego, a tym samym spełniają wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Wskazał następnie, że wysokość opłaty za przekształcenie została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy zastosowaniu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego organ ustalił także dla części wnioskodawców 90 procentową bonifikatę od opłaty należnej z tytułu przekształcenia ich praw do nieruchomości. Ustalając krąg osób fizycznych uprawnionych do bonifikaty Burmistrz wziął pod uwagę ich dochód miesięczny przypadający na jednego członka rodziny w gospodarstwach domowych, który nie przekraczał przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z decyzją tą nie zgodziła się [...] Spółdzielnia [...] podnosząc w odwołaniu, że Burmistrz C. nie rozpoznał w całości jej wniosku z dnia [...] r. Domagała się ona bowiem w nim udzielenia 80 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Spółdzielni decyzja organu I instancji została tym samym wydana z obrazą art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz braku należytego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego kwestionowanej decyzji. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła, że z treści decyzji wynika, że Burmistrz C.wydając tę decyzję nie rozpoznał wniosku Spółdzielni w części dotyczącej bonifikaty od ustalonej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreśliła, że przepisy prawa dopuszczają możliwość udzielenie spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłat pobieranych z tego tytułu w szczególności zaś możliwość taką przewiduje art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że Burmistrz mógł udzielić przedmiotowej bonifikaty za zgodą Rady Miejskiej w C. Wymagało to jednakże jego wystąpienia w tym przedmiocie do Rady, do czego zdaniem odwołującej się, był ustawowo zobowiązany, skoro Spółdzielnia takie żądanie zawarła w swoim wniosku. Z wnioskiem takim z nieznanych Spółdzielni ani też jej członkom przyczyn Burmistrz jednak nie wystąpił. Odwołująca się zauważyła także, że udzielenie żądanej bonifikaty leży docelowo w interesie członków na rzecz których Spółdzielnia ustanawia i przenosi odrębną własność lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając w oparciu o art. 138 §1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w dacie jej wydawania przez organ I instancji obowiązywała już znowelizowana wersja art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w której pominięte zostało odesłanie do art. 68 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 3 ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Powołany zaś w odwołaniu art. 68 ust. 1 pkt 9 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie bowiem dotyczy możliwości zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości. W dalszej części Kolegium wskazało, że znowelizowana wersja ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przewiduje przyznanie bonifikat w stosunku do osób fizycznych w trzech przypadkach, a to: z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego, nabycia prawa użytkowania wieczystego przed dniem 5 grudnia 1990r. oraz w odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Ustawa ta nie przewiduje jednocześnie udzielenia bonifikat osobom prawnym i spółdzielniom mieszkaniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Spółdzielnia [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO w B. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta C.w części ustalającej dla Spółdzielni opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że Kolegium jako organ odwoławczy było zobowiązane do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie wywiązało się z tego obowiązku. Zarzuciła, że SKO błędnie uznało, iż przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie przewidują możliwości udzielania bonifikat osobom prawnym i spółdzielniom mieszkaniowym. Na taką możliwość wskazuje bowiem art. 4 ust. 7 tej ustawy. Tym samym skoro Spółdzielnia we wniosku o przekształcenie w prawo własności przysługującego jej udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], zawarła wniosek o udzielenie bonifikaty w wysokości 80 % od należnej z tego tytułu opłaty, to organy obu instancji winne były odnieść się do tego wniosku, czego nie uczyniły. W szczególności z niewiadomych powodów Burmistrz Miasta C. nie wystąpił do Rady Miejskiej w C. o udzielenie przedmiotowej bonifikaty. Zaniechanie to, w ocenie skarżącej, pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 7 ustawy oraz godzi w interes członków spółdzielni. Z kolei to błędne i niezrozumiale stanowisko organu I instancji firmuje decyzja SKO. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreśliło ponownie, że brak odesłania do art. 68 ust. 1 u.g.n. w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r. tekście ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W obowiązującej wersji tej ustawy gminy pozbawione zostały bowiem możliwości dowolnego określania wysokości przedmiotowej bonifikaty, a w miejsce tego wprowadzone zostały dotyczące obligatoryjnego udzielania bonifikat trzem grupom osób fizycznych. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Kolegium przyznało jednak, że wprowadzone do ustawy zasady obligatoryjnego udzielania bonifikat nie wykluczają zastosowania, za zgodą właściwych organów, bonifikat fakultatywnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, że Rada Miejska w C. podjęła uchwałę o takiej bonifikacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Kontrolując - zgodnie z nakazem zawartym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem sąd mógł tym samym ją uchylić wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, mogą wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z akt sprawy wynika, że warunki te spełniały podmioty, które wystąpiły do Burmistrza Miasta C. o przekształcenie w prawo własności swoich udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej w C., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W szczególności uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem do Burmistrza C. była skarżąca [...] Spółdzielnia [...]. W swoim wniosku z dnia [...] r. domagała się ona przekształcenia przysługującego jej udziału w użytkowaniu wieczystym opisanej nieruchomości oraz o zastosowanie bonifikaty w wysokości 80 % od opłaty należnej z tytułu tego przekształcenia z powołaniem się na treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. Podobne żądania zostały zawarte we wnioskach pozostałych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy C. Burmistrz C. w swojej decyzji ustalił jednak dla skarżącej Spółdzielni oraz A. i R. L. opłatę w wysokości ustalonej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym (operat ten nie został dołączony do akt sprawy – w aktach sprawy znajduje się natomiast kopia zawiadomienia skierowanego do stron postępowania o możliwości zapoznania się z tym operatem). Z powyższego wynika, że organ I instancji nie udzielił skarżącej bonifikaty od ustalonej opłaty nie odnosząc się jednak, w żaden sposób do tej części jej wniosku. Analogicznie sprawa przedstawia się w przypadku wniosku uczestników postępowania A. i R. L. W aktach sprawy brak też jakiejkolwiek korespondencji w tej sprawie znajdują się w nich natomiast wnioski B. i K. O., J. i I. D., H. S., R. i I. G., W. i G. F. oraz L. i K. O., w których osoby te wystąpiły z drugim wnioskiem o zastosowanie bonifikaty w wysokości 90 % od należnej opłaty w miejsce bonifikaty 80 % , jakiej domagali się w wnioskach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Organy obu instancji nie zamieściły w swoich decyzjach jakichkolwiek informacji dotyczących uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r., na którą powołała się w swoimi wniosku Spółdzielnia, a także wszyscy pozostali uczestnicy postępowania w swoich pierwszych wnioskach. Jak się zdaje uchwała ta została oparta na przepisie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 68 ust. 1 u.g.n. Odpowiednie stosowanie tego ostatniego przepisu do ustalania opłat z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nakazywał art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2008 r. W związku z wejściem w życie w tej dacie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371) organ I instancji uznał, jak się zdaje, że przedmiotowa uchwała nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie. O powyższym nie poinformował jednak strony skarżącej. Kwestia ta została także w całości pominięta przez SKO w B. Organy obu instancji nie wskazały wreszcie, czy przedmiotowa uchwała nadal obowiązuje, czy też została uchylona, bądź zmieniona. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko Spółdzielni dotyczące błędnej wykładni ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego dokonanej przez SKO w B. W szczególności w świetle art. 4 ust. 7 tej ustawy nie może ulegać wątpliwości, że poza określonymi w ust. 8 -10 tego artykułu sytuacjami, w których organ właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany udzielić omawianej bonifikaty, organ ten może także udzielić tej bonifikaty w innych przypadkach, w tym także podmiotom niebędącym osobami fizycznymi. W takich przypadkach organ wydający decyzję jest jednak zobowiązany uzyskać zgodę wojewody w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zgodę właściwej rady lub sejmiku w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgoda taka powinna stosownie do art. 4 ust. 17 komentowanej ustawy w związku z art. 11 ust. 2 u.g.n. winna zostać podjęta w drodze uchwały. Sformułowanie zamieszczone w art. 4 ust. 7 organ "może udzielić bonifikaty od opłaty" wskazuje jednak na uznaniowy charakter tego przepisu. Tym samym Sąd nie mógł podzielić zarzutu skargi, że organ I instancji był zobowiązany wystąpić do Rady Miejskiej w C. o podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na udzielenie Spółdzielni bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Pozostawienie jakiegoś rozstrzygniecia uznaniu organowi administracji nie oznacza jednakże, iż może być ono dowolnie uzasadnione, albo wręcz, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, w ogóle nieuzasadnione. Organ administracji działając w oparciu o uznanie administracyjne ma bowiem obowiązek szczególnie starannie uzasadnić swoje rozstrzygniecie, w którym winien wyważyć interes społeczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji powinien on zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. W razie zaś wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 1800/06, [w:] LEX nr 320931). Rozważając tę kwestię organ winien wreszcie wziąć pod uwagę, czego domagała się skarżąca, że jej działania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podejmowane były w interesie członków Spółdzielni. Zauważyć, bowiem trzeba, że art. 2 analizowanej ustawy nakazuje w sytuacjach określonych w jej art. 1 ust. 2, aby z żądaniem przekształcenia wystąpili wszyscy użytkownicy wieczyści. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego nie można doprowadzić bowiem do takiego rozporządzenia prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie (vide: zachowujący aktualność w obowiązującym stanie prawnym - wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. I SA 631/99 [w:] LEX nr 55737). Wreszcie zauważyć należy, że decyzja Burmistrza Miasta C. w części orzekającej o przekształceniu udziału w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługującego [...] Spółdzielni [...] oraz A. i R. L. zapadła niezgodnie z wnioskiem tych stron postępowania. W swoich wnioskach podmioty te domagały się bowiem przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty od opłaty pobieranej przy tym przekształceniu. W sytuacji zatem gdy organ uznał, że nie udzieli przedmiotowej bonifikaty winien wystąpić do wnioskodawców z pytaniem, czy podtrzymują w związku z tym swoje wnioski. Brak ustaleń dokonanych w tej kwestii powodować może więc uzasadnioną wątpliwość czy kontrolowane decyzje pozostają w zgodzie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w świetle, którego postępowanie w tych sprawach jest wszczynane na wniosek, a nie z urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia przyjdzie stwierdzić, że kontrolowana decyzja zapadła z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania SKO naruszyło bowiem zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z tej zasady obowiązek rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji przekraczając granice swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, przyjęło za udowodnione, że decyzja Burmistrza Miasta C. zapadła w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Zaskarżona decyzja zapadła także z obrazą prawa materialnego a to art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez brak odniesienia się przez Kolegium do tego przepisu oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy poprzez brak ustalenia czy decyzja organu I instancji wobec nierozpatrzenia całego wniosku zapadła w zgodzie z tym przepisem. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B. zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności Kolegium ustali, jaka jest treść uchwały Rady Miejskiej powołanej we wniosku stron oraz czy uchwała ta może znaleźć zastosowanie w sprawie w aktualnym stanie prawnym. SKO wystąpi także do stron, którym nie udzielono bonifikaty, czy w tej sytuacji wyrażają zgodę na przekształcenie ich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W oparciu o te ustalenia organ podejmie następnie właściwe rozstrzygnięcie kierując się wykładnią przepisów przyjętą przez Sąd. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit . a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącej, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.