II SA/Gl 85/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w R na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 listopada 2024 r. nr WINB-WOA.7722.218.2024.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 roku nakazał właścicielowi dz. nr [...] w B. - P. sp. z o.o. z siedzibą w R. , w trybie natychmiastowym: - 1) wstrzymać zrealizowane na wyżej wymienionej działce w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane dotyczące wznoszenia: - dwóch tablic reklamowych o szerokości ok. 6,3 m i wysokości szacowanej na ok. 2,5 m (obiekt kat. VIII), wraz z urządzeniami podświetlającymi, panelami fotowoltaicznymi, wspartych na słupach stalowych osadzonych na betonowych fundamentach o wymiarze ok. 2,7m X 1,5 m; ok. 2,7 m x 1,5 m zespolonego bokiem na długości około 0,5 m z fundamentem o wymiarze ok. 1,4 m x 2,5 m; o wymiarze ok. 3,0 m x 2,14 m; - samodzielnego fundamentu betonowego (obiekt kat. VIII) o wymiarach ok. 2,5 m x 1,5 m z osadzonymi kotwami stalowymi wystającymi z betonu, mogącymi stanowić zagrożenie dla ludzi i zwierząt z uwagi na pobliskie ciągi piesze, teren nieogrodzony; - 2) zabezpieczyć przedmiotowe budowle reklamowe pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w sposób zapewniający stateczność reklam w celu zapewnienia bezpieczeństwa pobliskich obiektów i osób mogących przebywać w pobliżu wzniesionych konstrukcji. Jednocześnie w tym postanowieniu PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację wymienionych obiektów oraz poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą – P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również ŚWINB) postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 16 lipca 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w postanowieniu z dnia 10 maja 2024 roku, w dniu 12 czerwca 2024 roku dokonał ponownych oględzin na działce nr [...] w B. , podczas których potwierdził m.in. wzniesienie dwóch tablic reklamowych o wymiarach ok. 6,3 m x 2,5 m, przy czym wysokość 2,5 m określono szacunkowo z uwagi na brak możliwości dokonania pomiaru (znaczna wysokość budowli). Przedmiotowe tablice zostały przytwierdzone do słupów stalowych o przekroju prostokątnym ok. 0,25 m x 0,15 m osadzonych w fundamentach betonowych za pomocą kotew stalowych. Ponadto organ stwierdził istnienie fundamentów betonowych o wymiarach ok. 2,7 m x 1,5 m, ok. 2,7 m x 1,5 m zespolonych na długości ok. 0,5 m z fundamentem o wymiarze ok. 1,4 m x 2,50 m, oraz fundament o wymiarze ok. 3,0 m x 2,14 m. Reklamy te są trwale związane z gruntem, wobec czego uznano je za budowle zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził także lokalizację na działce fundamentu o wymiarze ok. 2,5 m x 1,5 m z wbudowanymi kotwami stalowymi wystającymi ponad fundament, który nie jest obciążony konstrukcją. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe tablice reklamowe bezsprzecznie są trwale związane z gruntem, gdyż - jak ustalono - powstały one w 2021 roku i od tego czasu są na tyle trwale posadowione, że nie zostały przesunięte w inne miejsce przez czynniki zewnętrzne. Ponadto podkreślił, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, lecz całość ustaleń organu dotyczących tego, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Natomiast to, że nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce nie wyklucza tego, że jest on trwale związany z gruntem. Żaden bowiem z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania czy od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany" (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. o sygnaturze akt I SA/GI 590/18). Organ stwierdził, że w sprawie ustalono, iż obiekty zostały trwale związane z gruntem. Wobec tego należy je zakwalifikować jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i dodał, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Z uwagi na nieumieszczenie budowy obiektu reklamowego w katalogu obiektów wyłączonych spod reglamentacji Prawa budowlanego (art. 29 i 30 Prawa budowlanego), wzniesienie obiektu reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor wyjaśnił, iż nie uzyskał pozwolenia na budowę, zatem brak takiego pozwolenia oznacza wykonanie go w warunkach samowoli budowlanej, co skutkuje po stronie organu nadzoru budowlanego koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż tablice reklamowe posadowione na działce nr [...] w B. są budowlą, a tym samym wymagają pozwolenia na budowę; - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż wymienione tablice reklamowe są trwale związane z gruntem; - art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, poprzez brak zakwalifikowania tablic reklamowych, posadowionych na działce nr [...] w B. , jako wskazanych w tym przepisie tablic i urządzeń reklamowych, które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi; - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez arbitralne i bezzasadne uznanie na podstawie tego przepisu, że przedmiotowe tablice reklamowe wymagają zabezpieczenia m. in. z uwagi na stwarzanie przez nie zagrożenia dla mienia, mimo iż przepis ten stanowi wyłącznie o ewentualnym zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania przy braku dokładnego ustalenia wymiarów (w szczególności dokładnej wysokości tablic reklamowych posadowionych na działce nr [...] w B. ) i równocześnie podzielenie stanowiska organu I instancji, że wysokość ok. 2,5 m jest na tyle znaczna, że reklamy te mogą zostać zakwalifikowane na podstawie przepisów prawa materialnego jako budowla, a ponadto niezbadanie terenu, na którym posadowione są przedmiotowe działki i w konsekwencji tego stwierdzenie, że mogą one stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także mienia, oraz niezbadanie, czy ww. tablice reklamowe mogą zostać zakwalifikowane jako tablice i urządzenia reklamowe z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Zarzuciła również naruszenie przez organ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia postanowienia, w szczególności brak wykazania, dlaczego organ uznaje przedmiotowe tablice reklamowe jako trwale związane z gruntem, powołując się w tym względzie w głównej mierze jedynie na orzeczenia sądów administracyjnych, pomijając tym samym okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy oraz względy logicznego rozumowania, a także zarzuciła brak wykazania rzeczywistego zagrożenia, jakie tablice reklamowe mogą stwarzać dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, gdyż organ wskazał jedynie ogólnikowo na brak statyczności tych reklam (przy równoczesnym stwierdzeniu, że są one trwale związane z gruntem, bowiem od kilku lat opierają się czynnikom zewnętrznym). W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 28 listopada 2024 r. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym organ nakazał skarżącej wstrzymać zrealizowane na wymienionej w postanowieniu działce, bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane dotyczące wznoszenia: - dwóch tablic reklamowych wraz z urządzeniami podświetlającymi i panelami fotowoltaicznymi, - samodzielnego fundamentu betonowego (obiekt kat. VIII) o wymiarach ok. 2,5 m x 1,5 m z osadzonymi kotwami stalowymi wystającymi z betonu, mogącymi stanowić zagrożenie dla ludzi i zwierząt z uwagi na pobliskie ciągi piesze, a ponadto nakazał zabezpieczyć przedmiotowe budowle reklamowe pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w sposób zapewniający stateczność reklam w celu zapewnienia bezpieczeństwa pobliskich obiektów i osób mogących przebywać w pobliżu wzniesionych konstrukcji. Jednocześnie w tym postanowieniu PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację wymienionych obiektów oraz poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725), organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast obiektem budowlanym jest - według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego określa, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. W niniejszej sprawie organ ustalił, że przedmiotowe tablice reklamowe o wymiarach ok. 6,3 m x 2,5 m, zostały przytwierdzone do słupów stalowych o przekroju prostokątnym ok. 0,25 m x 0,15 m osadzonych w fundamentach betonowych za pomocą kotew stalowych oraz, że powstały one w 2021 roku i od tego czasu są na tyle trwale posadowione, że nie zostały przesunięte w inne miejsce przez czynniki zewnętrzne. W związku z tym zasadnie organ stwierdził, że obiekty te są trwale związane z gruntem, wobec czego zakwalifikował je jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Należało podzielić powyższą ocenę organu odwoławczego, gdyż przedmiotowe tablice reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, stanowią - wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego - wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie, cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego posadowienia (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; z 3 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 249/09; z 29 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1233/09; z 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 647/10). Wzniesienie przedmiotowych obiektów nie jest zatem objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty budowlane polegające na instalowaniu, zostały wymienione w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym wyszczególniono – poza nimi, jeszcze roboty budowlane polegające na przebudowie – w art. 29 ust. 3 pkt 1) oraz roboty budowlane polegające na remoncie – w art. 29 ust. 3 pkt 2). Natomiast przepisy zawarte w art. 29 ust. 1 oraz w art. 29 ust. 2 dotyczą budowy. Z powyższego wynika, że termin instalowanie oznacza roboty budowlane inne niż budowa. Jak podkreślił NSA w wyroku z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 647/10 - pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w przepisach Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji, określając zakres znaczeniowy tego terminu, odnieść się należy zarówno do jego znaczenia w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakładają każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a – d), a nie instalowanie na gruncie (podobnie w wyroku NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06). Wbrew zatem zarzutom skargi, w świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że wykonanie przedmiotowych tablic reklamowych nie mogło być zakwalifikowane jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c Prawa budowlanego. Podstawowe znaczenie ma bowiem w przedmiotowej sprawie stwierdzona przez organ okoliczność, że tablice reklamowe są trwale połączone z gruntem. Okoliczność ta została natomiast prawidłowo ustalona przez organ na podstawie przeprowadzonych w sprawie czynności dowodowych, w tym oględzin na działce, na której zrealizowano roboty budowlane dotyczące wzniesienia wymienionych tablic reklamowych oraz – wymienionego w postanowieniu – samodzielnego fundamentu betonowego o wymiarach ok. 2,5 m x 1,5 m. Zasadnie również organ podkreślił w zaskarżonym postanowieniu, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce nie wyklucza tego, że jest on trwale związany z gruntem. Żaden bowiem z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania czy od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/GI 590/18). W związku z tym prawidłowo organ zakwalifikował przedmiotowe tablice reklamowe jako budowle wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. - wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe. Natomiast zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania powyższego stwierdzenia organu, były bezzasadne ze wskazanych wyżej przyczyn. Z uwagi zaś na to, że inwestor oświadczył, iż nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym zasadne było wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących przedmiotowych tablic reklamowych oraz samodzielnego fundamentu betonowego, określonego w postanowieniu. Jednocześnie organ nakazał inwestorowi zabezpieczyć przedmiotowe budowle reklamowe pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w sposób zapewniający stateczność reklam. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, według którego, jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Z treści postanowień organów obydwu instancji i zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że prawidłowo organy ustaliły zaistnienie przesłanek zastosowania cytowanego przepisu, a jedynie błędne było to, że obok przesłanki w postaci zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, organy wymieniły również zagrożenie mienia, podczas gdy cytowany wyżej przepis stanowi wyłącznie o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi. Trafne są zarzuty skargi w tym zakresie, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organy – jak już była o tym mowa wyżej - stwierdziły wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w postaci stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W zaskarżonym postanowieniu organ podkreślił, że przedmiotowe tablice reklamowe obecnie stanowią potencjalne zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi w związku ze wzniesieniem ich z pominięciem wymaganych procedur, brakiem sprawdzeń, brakiem wskazania osoby, która poświadczy wykonanie montażu zgodnie z wymaganiami i która zaświadczy o ich stateczności, prawidłowości przytwierdzenia elementów, właściwie dobranym i zastosowanym sposobie mocowań poszczególnych elementów. Wobec tego, zasadnie organy obydwu instancji uznały, że przedmiotowe budowle reklamowe należy w trybie pilnym zabezpieczyć z uwagi na wyżej stwierdzone okoliczności. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo również organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenie, iż wymienione tablice reklamowe są trwale związane z gruntem nie pozostaje w sprzeczności z istnieniem wątpliwości co do wytrzymałości konstrukcji całych spornych obiektów. Zasadnie bowiem organ podkreślił, że nie można wykluczyć, iż z uwagi na znaczne rozmiary wymienionych obiektów oraz upływ czasu – trzy lata od powstania – a także brak jakichkolwiek sprawdzeń przez osoby mające stosowne uprawnienia, stanowią one zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik. Postanowienia organów obydwu instancji, zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów i właściwej ich oceny. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.