II SA/Gl 854/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zakładu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. G. i R. J. w dniu [...]r. złożyli do Prezydenta Miasta T. wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji pod nazwą "kwiaciarnia i sprzedaż funerali (akcesoriów pogrzebowych i nagrobnych)". Określając we wniosku zakres rzeczowy inwestycji podali, że zamierzają wybudować budynek z pomieszczeniami handlowymi na części działki nr A przy ulicy [...] w T.. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta T. zawiesił postępowanie w tej sprawie do dnia [...]r., które utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Po podjęciu postępowania pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie swe organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., przeznaczony był pod budowę cmentarza. Także obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. działkę nr A przeznacza jako teren cmentarza, a ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. działka ta została wywłaszczona za odszkodowaniem. Poza tym organ pierwszej instancji wskazał, że nie zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek odwołania G. i R. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w pisemnych motywach decyzji stwierdziło, że powoływanie się na ustalenia nieobowiązującego planu miejscowego jest nieuzasadnione, z kolei studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy do podejmowania rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie wyjaśnił także dlaczego granice obszaru analizowanego wyznacza w zakresie minimalnym, w konsekwencji zachodzą wątpliwości co do poglądu, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W kolejnej decyzji z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu, przytaczając argumentację zbliżoną do wcześniejszej. Wskazał nadto, że budowa cmentarza gminnego stanowi realizację zadania własnego gminy, a skoro teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu przewidziany został do realizacji lokalnego celu publicznego, istnieją warunki do wydania decyzji odmownej. Również i tę decyzję, wskutek odwołania G. i R. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w dniu [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta T. rozpoznając sprawę po raz trzeci decyzją z dnia [...]r. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu podnosząc, że na działkach sąsiednich brak jest zabudowy spełniającej wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy odnośnie gabarytów i formy architektonicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględniło odwołanie G. i R. J. i decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie zgodziło się z dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazując, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sprzeczność projektowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą kwiaciarnia oraz sprzedaż funerali (akcesoriów pogrzebowych i nagrobkowych) na części działki nr A położonej w T. przy ulicy [...]. Organ pierwszej instancji po przedstawieniu rysu historycznego sprawy, w tym treści zapadłych rozstrzygnięć, wskazał, że biorąc pod uwagę interpretację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającą ze wskazań organu odwoławczego, wniosek należało uwzględnić. Zaprojektowany teren inwestycji od wschodu graniczy z drogą powiatową – ulicą [...], od północy w odległości ok. 350 m z działkami zabudowanymi domami, a od południa i zachodu z terenami zadrzewionymi. Zrealizowany już został I etap budowy cmentarza komunalnego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., tj. teren cmentarza ogrodzono, wykonano część grzebalną i rozpoczęto pochówek. Nie wybudowano natomiast budynków należących do strefy wejściowej cmentarza. Od decyzji tej odwołanie wniósł [...] Zakład A w T., który zgłosił swój udział w postępowaniu w dniu [...]r., zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 75, art. 77-78 i art. 80 kpa). W ocenie odwołującego się nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy terenu, skoro w dotychczasowym planie teren inwestycji przeznaczony został pod budowę cmentarza, a zatem inwestycję celu publicznego. Organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony odstąpił od uzgodnienia swej decyzji, a w razie odmowy uzgodnienia postępowanie winno zostać zawieszone na przeciąg 12 miesięcy. Nie zostały również spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, gdyż działki sąsiednie bezpośrednio graniczące z inwestycją nie są zabudowane, a teren nie jest uzbrojony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. Kolegium wywiodło, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Zadaniem wymienionego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co sprowadza się do traktowania sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Jeżeli więc w sąsiedztwie działki istnieje cmentarz komunalny to oznacza, że projektowane obiekty mogą realizować funkcje związane z tym cmentarzem, takie jak kwiaciarnia, sklep z akcesoriami pogrzebowymi i nagrobnymi, a nie może to być np. szpital, obiekt produkcyjny czy też obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Kolegium nie podzieliło argumentacji o zarzucie naruszenia art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy, skoro w toku postępowania ustalono, że uzgodniono z Powiatowym Zarządem Dróg w B. wykonanie zjazdu z drogi publicznej, inwestorzy dysponują zapewnieniem dostarczenia energii elektrycznej od [...] Zakładu B S.A. oraz warunkami przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, wystawionymi przez Przedsiębiorstwo C S.A. w T.. W ocenie Kolegium nie zachodziła potrzeba dokonywania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy, gdyż realizacja cmentarza komunalnego nie jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Zakład A w T. w oparciu o zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący nie zgodził się z interpretacją przez Kolegium pojęcia działki sąsiedniej. W żadnym wypadku wbrew twierdzeniom Kolegium nie można przyjmować, że wypełnieniem szeroko rozumianego pojęcia zabudowanej działki sąsiedniej – wobec charakteru planowanej do realizacji inwestycji (cmentarz komunalny) – są działki posadowione 350 m od planowanej inwestycji, zabudowane budynkami zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Z kolei traktowanie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość można byłoby przyjąć wyłącznie wówczas, gdyby jakikolwiek obiekt cmentarza komunalnego był zrealizowany. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, dlaczego wyraża w tej sprawie pogląd odmienny od dotychczas prezentowanego w szeregu sprawach. Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, iż budowa cmentarza komunalnego na obszarze dwóch gmin (T. i B.) nie może być uznana za inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w tym wypadku powiatowym. Skarżący zarzucił następnie, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana suwerennie, skoro z jej treści wynika, że jest ona wynikiem postanowienia sygnalizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Zatem organ pierwszej instancji nie poczynił własnych ustaleń, a oparł się jedynie na wytycznych i zaleceniach organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do autokontroli swego stanowiska w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania R. J. przyłączył się do stanowiska organu odwoławczego i również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W punkcie wyjścia rozważań wskazać przyjdzie, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dacie orzekania przez organy administracyjne brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczas obowiązujący plan miejscowy, uchwalony przez Radę Miejską w T. w dniu [...]r., nr uchwały [...], utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. zgodnie z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Oznacza to, że realizacja inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego z przeznaczeniem na "kwiaciarnię oraz sprzedaż funerali (akcesoriów pogrzebowych i nagrobnych)" wymaga w pierwszej kolejności ustalenia warunków zabudowy terenu (art. 59 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji w tym przedmiocie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Wbrew zarzutowi strony skarżącej organy przyjmując, że spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie dopuściły się błędnej wykładni tego przepisu polegającej na wadliwym rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej. Analizowany przepis wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując interpretacji tego przepisu przede wszystkim trzeba mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest planu miejscowego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Tak rozumiejąc zasadę dobrego sąsiedztwa brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, by pojęcie działki sąsiedniej należało rozumieć wąsko i ograniczać do terenu bezpośrednio graniczącego z działką, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji. Przeciwnie, pojęcie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy tworzących całość urbanistyczną, ściślej zaś do terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W orzecznictwie sądowym za utrwalony już należy uznać pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 551/05 – Lex nr 194346, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Bk 677/04 – ONSA i WSA 2006 r. nr 2, poz. 54 i z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. II SA/Bk 811/04 – nie publ.). Uwzględniając powyższe zaakceptować przyjdzie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że w niniejszej sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i brak było podstaw z tego powodu do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr A położonej przy ulicy [...] w T.. W sposób przekonywujący Kolegium wykazało, że planowana inwestycja (obiekt handlowy w którym odbywać się będzie sprzedaż kwiatów i akcesoriów pogrzebowych i nagrobnych) tak pod względem architektonicznym, jak i urbanistycznym nawiązywać będzie do obecnego zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. W granicach tego obszaru co wynika z kopii mapy oraz części tekstowej, znajduje się cmentarz komunalny, ogrodzony, na terenie którego odbywa się już pochówek. Aczkolwiek zrealizowano dotychczas pierwszy etap budowy cmentarza, a do wykonania pozostaje m. in. dom przedpogrzebowy z kaplicą, kolumbarium, budynek administracyjny, które zaprojektowano w strefie wejściowej, to jednak w znaczeniu funkcjonalnym nieruchomość sąsiednia dostępna z tej samej ulicy jest już w taki sposób zabudowana, która pozwala na określenie dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Okoliczność, że planowane w drugim etapie budowy tzw. obiekty kubaturowe nie są dotychczas zrealizowane nie zmienia tego poglądu. Strona skarżąca w sposób nieuzasadniony zasadę dobrego sąsiedztwa ogranicza wyłącznie do istnienia budynków przemilczając, że cmentarz jest także obiektem budowlanym – budowlą, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ubocznie jedynie zauważyć trzeba, że budowę ogrodzonej części grzebalnej cmentarza komunalnego rozpoczęto na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi zaś argumentu na poparcie wywodzonych twierdzeń, że Kolegium w dotychczasowej praktyce orzeczniczej opowiadało się za wąskim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Pomijając słuszność tego poglądu strony skarżącej stwierdzić trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd dokonuje kontroli działalności organów w tej konkretnej sprawie, a zaprezentowane stanowisko z przedstawionych powodów uznaje za trafne. Chybiony okazał się również drugi z postawionych w skardze zarzutów, a mianowicie naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy przez – tak należy sądzić – niezastosowanie tej normy (skarżący naruszenie prawa upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wymienionego przepisu). Przepis ten stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (o lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy. Nie jest kwestionowane, że dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r., teren planowanej inwestycji przewidywał jako "Strefę ekologiczną. Obszar cmentarzy" – jednostka E.ZC. Słusznie zauważa Kolegium, że odpowiednie stosowanie tego przepisu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu ma zastosowanie nie w stosunku do każdej inwestycji, lecz wyłącznie inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. Inwestycją o takim znaczeniu nie jest ani inwestycja planowana przez wnioskodawców G. i R. J., ani inwestycja polegająca na budowie cmentarza komunalnego. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę definicję zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy należy przyjąć, że realizacja zadania własnego gminy jest działaniem o znaczeniu lokalnym, natomiast w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym jest realizacja zadań powiatowych, wojewódzkich i zadań o znaczeniu krajowym. Budowa cmentarza komunalnego przez Gminę T. nie staje się inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym przez to, że Gmina T. jest miastem na prawach powiatu, skoro zakładanie cmentarzy ustawowo określone zostało jako zadanie własne gminy. Nie jest również inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym z tej przyczyny, że budowa cmentarza komunalnego została zaprojektowana na terenie dwóch gmin, gdyż sąsiednia Gmina B. w tym zakresie również realizuje zadania własne. Zatem, organy nie naruszyły art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 przez niezastosowanie tych przepisów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu. Wreszcie ostatni z zarzutów strony skarżącej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa jest także nieusprawiedliwiony. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego w toku postępowania administracyjnego trwającego niespełna 3 lata, w którym organ odwoławczy trzykrotnie podjął kasacyjne rozstrzygnięcia, przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wszechstronny wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a dokonując oceny materiału dowodowego organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów. Jak obrazuje wynik sądowej kontroli działalności administracji publicznej wypływające z końcowej oceny wnioski okazały się słuszne i trafne. Strona skarżąca decydując się na zgłoszenie zarzutu naruszenia wskazanych norm proceduralnych nie wskazała, jakie inne dowody nie zostały przeprowadzone w toku postępowania, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Nie sposób również zgodzić się z poglądem autora skargi, że organ pierwszej instancji nie podjął suwerennego rozstrzygnięcia. Otóż wskazać przyjdzie, że powinnością organu odwoławczego wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest wskazanie w motywach kasacyjnego orzeczenia, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., [...]r. i przede wszystkim z dnia [...]r. odpowiadały prawu, tyle tylko że do dwóch pierwszych Prezydent Miasta T. nie zastosował się, wydając poprawną jurydycznie decyzję dopiero orzekając po raz czwarty. Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej by decyzja ustalająca dla wnioskodawców warunki zabudowy terenu naruszała słuszny interes [...] Zakładu A, skoro zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy terenu nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a nadto w odniesieniu do tego samego terenu może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z tych wszystkich powodów, wobec braku innych przyczyn branych pod rozwagę z urzędu niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).