II SA/Gl 854/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" w M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie sprostowania decyzji dotyczącej pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sprostował decyzję o pozwoleniu na przebudowę wytwórni mas bitumicznych w ten sposób, że w miejsce obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wpisał obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło "A" kwestionując zmianę decyzji w opisanym zakresie i wskazując, że realizacja nowego obiektu w formie wytwórni masa bitumicznych wymaga pozwolenia na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że wnoszące zażalenie "A" nie było stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, tym samym, nie jest stroną w postępowaniu o sprostowanie tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. W ocenie Wojewody bez znaczenia pozostaje również fakt, dopuszczenia w charakterze strony "A" w postępowaniu sądowym w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016r. "A" wniosło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując, że po otrzymaniu informacji o postanowieniu Starosty [...] o sprostowaniu decyzji o pozwoleniu na przebudowę, zwróciło się do organu pismem z dnia 6 czerwca 2016r. w którym zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniu jako strona, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto wskazało, że organ I instancji w piśmie przewodnim do Wojewody [...] stwierdził, iż przekazuje w załączeniu zażalenie "A", co również świadczy, że zaakceptował jego udział w charakterze strony postępowania. Skarżące "A" powołało się również na okoliczność, że zostało dopuszczone w charakterze strony w postępowaniu sądowym dotyczącym pozwolenia na budowę. Zakwestionowało również możliwość korekty decyzji w formie sprostowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 6 października 2016r. uczestniczka postępowania "B" S.A. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarżące "A" nie było stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, dlatego nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym sprostowania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") zgodnie z którym organ umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że wniesione zażalenie na postanowienie organu I instancji, nie pochodzi od strony postępowania, wobec czego nie jest możliwe jego rozpoznanie, a tym samym postępowanie odwoławcze w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Co do zasady takie stanowisko jest prawidłowe, jednakże w niniejszej sprawie skarżące "A", jeszcze przed wniesieniem zażalenia wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony i wniosek ten nie został rozpoznany ( pismo z dnia 6 czerwca 2016r.) Z kolei zgodnie z art. 44 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 353 z późn. zm. dalej: ustawa), organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z art. 44 ust. 2 powołanej ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Należy w tym miejscu podkreślić, że w obecnej chwili zgłoszenie udziału organizacji ekologicznej może mieć miejsce na każdym etapie postępowania administracyjnego (oczywiście tylko w tych kategoriach spraw, w których im takie uprawnienia przysługują) i nie musi się ono wiązać ze szczególną aktywnością tego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. Takie stanowisko nawiązuje również do zagadnienia zakresu udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących ochrony środowiska – udział ten nie ma granic czasowych, a zinstytucjonalizowanym przedstawicielem społeczeństwa mogą być właśnie organizacji ekologiczne. Złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wszczyna postępowanie incydentalne, którego rezultatem powinno być wydanie przez organ administracyjny odpowiedniego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 225 i n. oraz K. Gruszecki Komentarz do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., LEX/el.2013). Wskazać przy tym należy, że organizacja ekologiczna chcąca zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu lub wnieść skutecznie środek zaskrzenia w instancyjnym postępowaniu administracyjnym, musi przedłożyć niezbędne dokumenty określające jej uprawnienia materialnoprawne i procesowe. W przypadku nieprzedłożenia odpowiednich dokumentów, organizacja taka powinna być wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Dopiero niezastosowanie się do tego wezwania skutkuje nieskutecznością określonego środka ( wniosku, odwołania, skargi) – por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 2956/13 oraz wyrok z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 2867/13 – dostępne na: www.orzeczenia.nas.gov.pl. Natomiast jeżeli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, organ wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, na które przysługuje zażalenie ( art. 44 ust. 4 ustawy). Zwrócić należy również uwagę, że organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem I instancji, może wnieść zażalenie, jeśli otwarty jest termin do jego wniesienia dla strony, której doręczono rozstrzygnięcie organu, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia zażalenia chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono to rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2237/15, LEX nr 2142364). Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm. ), wskazać bowiem należy, że wprawdzie zasadą jest niemożność udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organizacji społecznych, to jednak ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy z przepisów powołanej wyżej ustawy będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jedynie w takich przypadkach możliwy będzie udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2394/15, LEX nr 2142367). Jako błędne natomiast należało uznać stanowisko skargi, że z chwilą przekazania zażalenia skarżącego "A" do organu odwoławczego, uzyskało ono status strony w tym postępowaniu. W oparciu o art. 31 § 3 k.p.a. podkreślić należy, że momentem uzyskania przez organizację społeczną "praw strony" jest chwila ogłoszenia ( w zasadzie doręczenia, wymaganego tu ze względu na istotę aktu) postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału (uczestnictwa) w postępowaniu. Nie można zatem traktować wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji jako przejawu udziału organizacji społecznej już jako podmiotu na prawach strony ( tak B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału..., s.72; M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji..., s.39). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpozna wniosek "A" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i dopiero w zależności od rozstrzygnięcia tego wniosku, rozpozna wniesione przez "A" zażalenie lub umorzy postępowanie odwoławcze.