II SA/Gl 855/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z wniosku J. C. i Z. C. Prezydent Miasta S. prowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przeciwko inwestycji zaprotestowała L. D. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. Decyzja została przewidziana do doręczenia inwestorom, L. D., J. W. i E. O. Przesyłka adresowana do L. D. nie została przez nią odebrana. Doręczenia nie dokonano za pośrednictwem poczty, na kopercie widnieją informacje, że pierwszego awizowania dokonano 28 września 2012 r., drugiego zaś 5 października 2012 r. W dniu 12 października 2012 r. stwierdzono niepodjęcie przesyłki i pozostawiono ją w aktach. Brak jest adnotacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o przesyłce. Z akt sprawy wynika, że jedynie decyzje o pozwoleniu na budowę przeznaczone dla L. D. i J. W. zostały w ten sposób doręczone, bez pośrednictwa poczty. Wszystkie inne przesyłki kierowane do stron w sprawie były doręczane przez pocztę. Pismem z 14 listopada 2012 r. L. D. poinformowała organ o podjęciu przez sąsiadów prac budowlanych, wnioskując o ich wstrzymanie, zaś pismem z 15 listopada 2012 r., powołując się na dane ujawnione na postawionej przez inwestorów tablicy informacyjnej, zwróciła się o wydanie jej kopii pozwolenia na budowę. Kopia decyzji została jej wydana 15 listopada 2012 r. Pismem z 25 listopada 2012 r., które wpłynęło do organu I instancji 29 listopada 2012 r. L. D. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. W pierwszej kolejności zarzuciła, że organ stwierdził ostateczność decyzji z dniem 22 października 2012 r., zanim doszło do wydania jej egzemplarza decyzji, co dowodzi ignorowania przepisów postępowania administracyjnego oraz stron. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, powołując w podstawie prawnej art. 134 i 129 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że decyzja została L. D. doręczona przez upoważnionego pracownika. Dwukrotnie awizowana (28 września i 5 października 2012 r.), nie została podjęta do 12 października 2012 r. W sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 44 k.p.a. Skutek doręczenia nastąpił z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Awizo zostało pozostawione 28 września 2012 r. zatem czternastodniowy termin do podjęcia przesyłki upłynął 12 października 2012 r., zaś 14 dniowy termin do wniesienia odwołania 26 października 2012 r. W kwestii daty złożenia odwołania Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia zawarł sprzeczne informacje, stwierdzając na stronie 1 postanowienia, że zostało nadane na poczcie 27 listopada 2012 r., a na stronie 2 postanowienia, że odwołanie zostało osobiście złożone przez stronę w siedzibie organu 29 listopada 2012 r., zatem po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia. W skardze do sądu administracyjnego L. D. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że organ odwoławczy pominął fakt, że decyzja w ogóle nie została skarżącej doręczona nie tyko przez wykorzystanie skrzynki pocztowej na furtce, ale także nie pozostawiono zawiadomienia w miejscu widocznym dla adresata, czego wymaga art. 44 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 10 lipca 2013 r. zawnioskowało o uznanie skargi także jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i podał, że skarżąca nie otrzymała przesyłki zawierającej decyzję, jej mąż przebywa stale w domu i nie było podstaw do zostawiania awiza. W wezwaniu z 18 lipca 2013 r. Przewodniczący Wydziału poinformował pełnomocnika, że adresatem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie może być sąd administracyjny, ale właściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Sposób doręczania stronom pism w postępowaniu administracyjnym jest sformalizowany, regulują go przepisy rozdziału 8 Działu k.p.a. W brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania doręczenia decyzji organu I instancji art. 39 kodeksu dopuszczał zarówno dokonanie doręczenia za pokwitowaniem przez pocztę, jak i przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby. Bezspornie w niniejszej sprawie dręczenia decyzji nie dokonano przez pocztę, organ II instancji przyjął, że miało ono miejsce przez pracowników organu. Decyzja nie została doręczona stronie osobiście ani w trybie art. 43 k.p.a., regulującym doręczenie zastępcze. W sytuacji braku możliwości doręczenia decyzji osobiście lub zgodnie z art. 43 k.p.a., kodeks przewiduje rozwiązanie uregulowane w art. 44. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonywania doręczenia przez pracownika organu lub upoważnioną osobę, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Sposób uregulowany w art. 44 k.p.a. stwarza stronie możliwość odebrania kierowane do niej korespondencji, zabezpiecza także możliwość prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy strona korespondencji nie odbiera. W szczególności przepis art. 44 § 4 k.p.a. wprowadza domniemanie doręczenia. Ze względu na skutki dla strony, aby doręczenie w tym trybie było skuteczne, spełnione muszą być wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a., w tym związane ze sposobem zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w urzędzie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje niemożliwość skutecznego powoływania się na domniemanie doręczenia (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12). Przesłanką skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. jest zatem w szczególności umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w określonym urzędzie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Fakt pozostawienia takiego zawiadomienia przez doręczyciela winien zostać ujawniony na przesyłce czy dowodzie jej doręczenia. Jak wskazano słusznie w orzecznictwie, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.(por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11). W ten sposób doręczyciel bierze odpowiedzialność za prawidłowość dokonywanego doręczenia. Znajdująca się w aktach koperta zawierająca decyzję organu I instancji, przeznaczoną do doręczenia skarżącej, pozbawiona jest jakichkolwiek informacji o tym, czy i w jakim miejscu doręczyciel pozostawił zawiadomienie o przesyłce. Brak ten pozbawia czynność skuteczności i w konsekwencji nie jest uzasadnione stanowisko Wojewody, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. i w terminie obliczonym zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Za zasadny należy wobec powyższego uznać zarzut skarżącej, że została pominięta w postępowaniu poprzez brak doręczenia jej decyzji organu I instancji. Z tego powodu nie można także uznać, że wiąże ją termin do wniesienia odwołania obliczony na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Nie doręczenie decyzji rodzi skutek pozbawienia udziału w postępowaniu, jego następstwa zależą zaś od okoliczności sprawy. Jeżeli w postępowaniu uczestniczy tylko jedna strona, niedoręczenie jej decyzji powoduje, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego, w konsekwencji nie uzyskuje cechy ostateczności, a strona zachowuje prawo do wniesienia odwołania, które do czasu dokonania skutecznego doręczenia nie jest ograniczone terminem. Odmiennie wygląda sytuacja procesowa strony pozbawionej udziału w postępowaniu w przypadku wielości stron tego postępowania. Sąd podziela akceptowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w terminie otwartym dla stron uczestniczących w postępowaniu, strona pominięta może składać środki zaskarżenia, bez zarzutu naruszenia terminu do ich wniesienia. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku, gdy decyzja, na skutek upływu terminu do wniesienia odwołania przez strony uczestniczące w postępowaniu, stanie się ostateczna. Wówczas stronie pozbawionej udziału w postępowaniu służy środek ochrony praw w postaci wniosku o wznowienie postępowania. Z podanych względów w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 134 k.p.a., stanowiący podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Możliwość wydania takiego postanowienia dotyczy wyłącznie strony, której decyzję organu I instancji skutecznie doręczono, co w sprawę w stosunku do skarżącej nie miało miejsca. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie otwartym do zaskarżenia decyzji, przed uzyskaniem przez nią cechy ostateczności. W takim przypadku odwołanie winno podlegać rozpoznaniu w trybie instancyjnym. W przypadku stwierdzenia, że decyzja uzyskała przymiot ostateczności przed datą wniesienia pisma oznaczonego przez skarżącą jako odwołanie od decyzji, pismo to winno zostać zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, w którym skarżąca została pozbawiona udziału, wyraźnie zawiera ono zarzut pominięcia strony i nie doręczenia decyzji przed złożeniem żądania w tym zakresie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł i kosztów zastępstwa procesowego przez kwalifikowanego pełnomocnika w wysokości 257 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.