II SA/Gl 855/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. sprawy ze skargi B. P. i D.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. P. i D. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 11 czerwca 2014 r. "A" S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty w B. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych "A" S.A. w M. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] M. Do wniosku został dołączony projekt przebudowy, wymagana dokumentacja oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy J. z dnia [...] r. znak: [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych – wymiana maszyny do produkcji masy bitumicznej. W ocenie organu inwestor spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa, zatem nie można mu odmówić wydania pozwolenia na przebudowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. M. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej zwanej Kpa) polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy wynikających z "ochrony środowiska". Wskazała, że w odległości 1000 metrów od zakładu osoby tam mieszkające nie są w stanie przebywać na wolnym powietrzu. Wojewoda [...] nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi. Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. działka nr [...] położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 1PP – tereny działalności produkcyjno-przemysłowej. Stosownie do ustaleń planu miejscowego na terenie jednostki 1PP obowiązuje m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Ponadto, możliwa jest realizacja nowych obiektów oraz rozbudowa i przebudowa istniejących. Wysokość zabudowy do 12 m, za wyjątkiem urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym zapewniających możliwość jego użytkowania lub wynikających z funkcji terenu. Przedłożony projekt budowlany przewiduje przebudowę istniejącej wytwórni mas bitumicznych obejmującą wymianę maszyny do produkcji mas bitumicznych. Wiąże się to z rozbiórką istniejącej maszyny oraz wykonania żelbetonowej płyty fundamentowej pod nowe urządzenie, którego wysokość maksymalna wynosi 31 m. Bez zmian pozostają hydranty oraz instalacje wewnętrzne: gazowa, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz wodociągowa, energetyczna i teletechniczna. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno w zakresie prac objętych projektem budowlanym (przebudowa istniejącego obiektu) jak i w zakresie dopuszczonej w planie miejscowym wysokości (wysokość 12 m nie odnosi się do urządzeń takich, jak w przedmiotowym przypadku). Nie narusza ona również ustaleń planu miejscowego w zakresie wprowadzonego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne, w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Organ odwoławczy podkreślił również, że Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa wytwórni mas bitumicznych o wydajność 240Mg/h" w Miejscowości M. na terenie dz. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewoda zauważył ponadto, że do projektu budowlanego dołączono wymagane przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, uprawnienia i zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego projektantów oraz sprawdzających projekt, a także oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. M., domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. W skardze zawarto zarzuty naruszenia: - art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez zaniechanie w zakresie podjęcia wszelkich kroków mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego stanu faktycznego sprawy, - art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niedokładne, niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego. Przy piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2015 r. skarżąca nadesłała do Sądu kopię pisma B. P., skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., będącego interwencją w sprawie uciążliwości powodowanych przez wytwórnię asfaltu oraz listę podpisów około 100 osób sprzeciwiających się działalności zakładu. Dodatkowym pismem z dnia 23 lutego 2015 r. skarżąca wskazała na szereg uchybień, które jednak odnoszą się nie do samego pozwolenia na budowę, ale do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dnia 6 maja 2015 r. Stowarzyszenie "B" z siedzibą w M. wniosło o dopuszczenie go do postępowania podnosząc, że przedmiotem jego działalności jest szeroko rozumiana ochrona środowiska. Wskazało, że zarówno studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedsięwzięcie, nie zostały poprzedzone strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Zakwestionowało również poprawność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie. W trakcie rozprawy skarżąca złożyła pismo z dnia 11 czerwca 2015 r. w którym zawarła szereg zarzutów dotyczących projektu przebudowy wytwórni mas bitumicznych "A" S.A. w M. W jej ocenie, projekt ten nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Zdaniem skarżącej projekt budowlany nie zawiera również zwięzłego opisu technicznego określającego rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne, wskazujące na ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu na otoczenie. Samo pozwolenie nie zawiera natomiast odniesień do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. M. Skarżącą wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną. W toku postępowania międzyinstancyjnego skarżąca zmarła. W jej miejsce wstąpili następcy prawni B. P. oraz D. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2912/15, uznając zasadność podstaw powyższej skargi kasacyjnej uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji wskazał na rozbieżności w określeniu przedmiotu wydanego pozwolenia na budowę, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien precyzyjnie ustalić charakter i zakres wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany, odnosząc to do pojęć i terminów zdefiniowanych w ustawie – Prawo budowlane oraz ustawie – Prawo ochrony środowiska, a także ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Dopiero po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o obowiązujące przepisy, możliwe będzie przeanalizowanie zgodności tego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał również zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wskazując, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tych kwestii bardzo lakonicznie i skrótowo, nie dokonawszy wcześniej prawidłowej i jednoznacznej kwalifikacji zamierzenia budowlanego i zakresu wykonywanych robót budowlanych. Na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz w pismach składanych w toku postępowania. Jednocześnie złożył do akt sprawy pismo z dnia 23 października 2017 r. w którym wskazano, że organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak w projekcie budowalnym pełnych informacji o zagrożeniach o sposobach przeciwdziałania im. Zaznaczono, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wydana dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz dla projektu budowlanego, który powinien odnosić się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę poparł przedstawiciel Stowarzyszenia "B", nawiązując do treści złożonego przez ten podmiot na rozprawie pisma z dnia 23 października 2017 r. zaakcentował, że wytwórnia "Z" jest wytwórnią stacjonarną w przeciwieństwie do poprzedniej, która była półmobilna. Zakwestionowano również przyjęcie przez organ, że realizowana inwestycja stanowi montaż maszyny czy urządzenia, bowiem jest to instalacja wolnostojąca, która stanowi budowlę i urządzenie wolnostojące. Przedstawiciel Stowarzyszenia uważa ponadto, że teren objęty inwestycją nie posiada powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano także na niewłaściwe magazynowanie materiałów do produkcji. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność jej zarzutów. Podniósł, że sprawa dotyczy tylko i wyłącznie przebudowy istniejącego wcześniej fundamentu, natomiast wieża jest urządzeniem mającym charakter ruchomy, albowiem bez szkody może być przeniesione w dowolne miejsce i nie jest trwale związana z gruntem. Odrębnie zatem należy ocenić kwestie budowalne dotyczące fundamentu, a odrębnie kwestie techniczne dotyczące ruchomego urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie wyjaśnić wymaga, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wykładnię prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa ( por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017r. sygn.. akt I GSK 543/16, LEX nr 2261566). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2912/15, wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany i w odniesieniu do ustawowych definicji. Dopiero bowiem po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o obowiązujące przepisy, możliwe będzie przeanalizowanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w składzie niniejszym wskazuje na wstępie, że kompetencją sądów administracyjnych jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem a nie zastępowanie organów administracji właściwych do rozpatrywania spraw administracyjnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do dokonywania ustaleń faktycznych. Należy podkreślić, że to na organach prowadzących postępowanie, a nie na sądzie administracyjnym, ciąży obowiązek zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 106 § 3 p.p.s.a., który jednak nie znajdował zastosowania w tej sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2810/15, LEX nr 2343262). Tymczasem, aby stwierdzić, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, przebudową bądź budową niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych, określających zakres planowanych do wykonania robót. Organy obu instancji w ogóle nie rozważyły, co jest przedmiotem udzielonego pozwolenia. Zwłaszcza, że istnieją rozbieżności pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym, wnioskiem o wydanie pozwolenia a samym pozwoleniem, jak również stanowiskiem inwestora w zakresie charakteru wykonanych prac. Nie wiadomo zatem, czy przedsięwzięcie to jest urządzeniem technicznym czy obiektem budowlanym, gdyż organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie wiadomo również czy mamy do czynienia z budową, przebudową, rozbudową, czy też tylko z montażem na co zdaje się wskazywać inwestor. Sąd zwraca również uwagę na wyrażoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania, która polega na przedstawieniu przez organ argumentów, jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia tj. na wykazaniu poprzez organ jaki proces myślowy przeprowadził dochodząc do rozstrzygnięcia. Z decyzji organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika, jaki proces myślowy towarzyszył ich autorom. Niewątpliwie uniemożliwia to Sądowi dokonanie oceny tych rozstrzygnięć. Nadto, zauważyć wymaga, że choć organy nie mają podstaw do merytorycznej weryfikacji zasadności przyjętych rozwiązań projektowych, to obowiązane są badać kompletność przedłożonego projektu budowlanego w zakresie określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Tymczasem organu obu instancji, wbrew regulacji art. 35 ust .1 pkt 3 Prawa budowalnego, nie dokonały oceny projektu budowalnego pod względem jego kompletności. |Z zaprezentowanych względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa za | |usprawiedliwione. Jednocześnie Sąd miał na względzie, że organ odwoławczy mimo tych uchybień nie uchylił decyzji organu pierwszej | |instancji, czym naruszył regulację art. 138 § 2 Kpa. Sąd orzekł zatem jak w pkt 1 sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1| |lit. c ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. | |200 powołanej ustawy. | |Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...], po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, z uwzględnieniem zasad określonych w| |regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz mając na uwadze fakt, że dopiero ustalenie, jakie roboty będą wykonane pozwala na| |weryfikację ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyda stosowane rozstrzygnięcie. | | |