II SA/Gl 856/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. M. – G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta D. orzekł o wymeldowaniu T. G. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w D. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej ustawa o ewidencji ludności). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku R. M.-G., która podała, że jej mąż T.G. nie mieszka w przedmiotowym lokalu. W toku postępowania nie doszło do oględzin lokalu, bowiem jego inicjatorka nie wyraziła zgody na wejście T. G. do lokalu. Ten ostatni wskazał, że nie mieszka w lokalu od [...] r. ponieważ żona wymieniła zamek w drzwiach. W lokalu tym zostały jego rzeczy, ale ich nie odbiera, bo nie ma ich gdzie zabrać. Oświadczył także, że nie chce się wymeldować, gdyż nie ma lokalu zastępczego. R. M.-G. wyjaśniła, że w dniu [...] r. mąż zabrał z lokalu meble i od tego czasu przychodził do mieszkania jedynie w celu wywoływania awantur. Zamki w drzwiach wymieniła zaś po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego eksmisję męża z tego lokalu. Podała, że Prokuratura Rejonowa w D. prowadziła postępowanie w sprawie gróźb karalnych kierowanych pod jej adresem przez T. G. oraz w sprawie przywłaszczenia przez niego mebli i innych przedmiotów stanowiących wyposażenie mieszkania. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, bowiem T. G. opuścił lokal przy ul. [...] w D. nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] wniósł T. G. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy Podał, że wymeldowanie go z miejsca stałego pobytu jest dla niego bardzo krzywdzące. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda stwierdził, że wyrokiem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nakazano T. G. opuszczenie i opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, bez prawa do lokalu socjalnego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby wyrok ten został wykonany przez komornika w drodze postępowania egzekucyjnego. Wojewoda powołując się następnie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 1 września 1994 r. sygn. akt SA/Wr 260/92 wskazał, że instytucja wymeldowania nie może być wykorzystywana w celu zrealizowania i osiagnięcia rezultatu mieszczącego się w granicach innego postępowania, polegającego na wykonywaniu wyroku eksmisyjnego, skoro w tym przedmiocie postępowanie jest prowadzone na innych zasadach i w innym trybie. Tym samym zdaniem Wojewody organ I instancji nie dołożył należytej staranności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie ustalił, czy doszło do dobrowolnego opuszczenia przez odwołującego się przedmiotowego lokalu, skoro pomimo wymiany zamków posiada on w nim wszystkie rzeczy osobiste i jak oświadczył w piśmie z dnia [...] r. nadal w nim mieszka. Tym samym zdaniem organu II instancji należało uznać, że decyzja Prezydenta D. została wydana z naruszeniem prawa materialnego i proceduralnego, a wobec tego uchylił decyzję tego organu przekazując mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. M.-G. domagała się zmiany decyzji Wojewody [...] i wydania orzeczenia o wymeldowaniu. Podniosła, że decyzja Wojewody jest bezzasadna. T. G. bowiem dobrowolnie opuścił lokal przy ul. [...] w D. w dniu [...] r. zabierając z lokalu wszystkie swoje rzeczy. Nigdy nie podawał, że opuszczenie przez niego miejsca stałego zameldowania było wymuszone. Według jej informacji mąż zakupił mieszkanie w D. przy ul. [...]. Nie wystąpił on także z żadnym roszczeniem cywilnym o dopuszczenie go do współposiadania mieszkania, w tej sprawie nie toczy się także żadne postępowanie karne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł także, że treść skargi jest zbieżna z zaleceniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, a jej wywody sprowadzają się do okoliczności i faktów, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że T. G. od roku przebywa w lokalu przy ul. [...] w D. W związku zaś z odmową jego wymeldowania musi, mając niską rentę, ponosić wszystkie koszty utrzymania mieszkania przy ul. [...]. Do pisma skarżąca dołączyła m.in. kopię pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D. z dnia [...] r., w którym domaga się on uiszczenia stałej opłaty egzekucyjnej w kwocie [...] zł., a także odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], orzekający rozwiązanie przez rozwód małżeństwa T. G. i R. M. –G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody [...] nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na żądania skarżącej należy jej wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej jest mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy ma on bowiem przede wszystkim uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że może uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd może też stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Art. 15 ust. 1 tej ustawy nakłada zaś na osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, obowiązek wymeldowania się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie dopełniony, ustawa przewiduje tryb administracyjny wymeldowania. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ gminy jest zobowiązany wydać, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W odróżnieniu od rozwiązań prawnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. nr 93, poz. 887) w przywołanym art. 15 ust. 2 obowiązującej ustawy ustawodawca zrezygnował nie tylko ze związania kwestii wymeldowania z pobytu stałego z utratą tytułu prawnego do lokalu, co nastąpiło na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. nr 72, poz. 716), ale także z przepisu tego usunięta została druga przesłanka uzależniająca dopuszczalność wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego od upływu 6 miesięcznego terminu liczonego od dnia w którym zainteresowany podmiot opuścił miejsce tego pobytu bez wymeldowania, a nowego miejsca jego pobytu nie można było ustalić. Z tego też powodu należy w sposób szczególnie ostrożny odwoływać się do wyroków sądów administracyjnych wydanych na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 maja 2004 r., a zatem sprzed wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. W ocenie składu orzekającego ostrożności takiej nie zachował Wojewoda powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 1994 r. ( SA/Wr 260/92), w którym wyrażono pogląd, że decyzja o wymeldowaniu nie może prowadzić do wykonania wyroku eksmisyjnego. W tym kontekście przyjdzie też wskazać, że w przypadku gdy do strony postępowania został skierowany nakaz eksmisji z zajmowanego lokalu zawarty prawomocnym wyroku sądowym to zasadą powinno być dobrowolne podporządkowanie się temu nakazowi bez potrzeby uciekania się do środków przewidzianych w postępowania egzekucyjnym. Obowiązek taki wynika bowiem wprost z art. 365 § 1 k.p.c. W kontrolowanej sprawie postępowanie o wymeldowanie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta D. na wniosek skarżącej R. M.-G., która w [...] r. wraz z synem T. M. uzyskała spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w D. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne organu I instancji uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Organ ten ustalił, że T. G. co najmniej we wrześniu [...] r. opuścił dotychczasowe miejsce pobytu zabierając ze sobą rzeczy osobiste oraz część wyposażenia domowego, w tym meblościankę. Na taki przebieg wydarzeń wskazuje m.in. treść uzasadnienia postanowienia Prokuratora Rejonowego w D. z dnia [...] r. W ocenie Sądu prawidłowo w tej sytuacji organ I instancji uznał, że opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu przez T. G. było bezsporne. Ustalił wreszcie, że z uwagi na dokonaną przez skarżącą wymianę zamków w drzwiach wejściowych do mieszkania, co miało miejsce [...] r., mąż skarżącej nie mógł on po tej dacie nawet wejść do mieszkania. Bezsporne jest wreszcie, że T. G. nie podjął żadnych działań mających na celu dopuszczenie go do współposiadania mieszkania. Przeszkodę w podejmowaniu skutecznych działań prawnych na tym polu stanowił też z całą pewnością prawomocny już wtedy wyrok Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r., [...], nakazujący T. G. opuszczenie i opróżnienie z rzeczy przedmiotowego lokalu bez prawa do lokalu socjalnego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy wskazać, że organ odwoławczy rozpatrując tę kwestię przekroczył przewidzianą w art. 80 k.p.a. granicę swobodnej oceny dowodów przyjmując, że nie zostało wyjaśnione opuszczenie przez męża skarżącej dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Przy czym stanowisko to Wojewoda oparł jedynie na piśmie uczestnika postępowania z dnia [...] r., w którym oświadczył on iż pomimo wymiany zamków nie wyprowadził się ze spornego lokalu i posiada w nim wszystkie rzeczy osobiste. W orzecznictwie ukształtowanym jeszcze pod rządami poprzednich rozwiązań prawnych utrwalony został pogląd - do którego nawiązał Wojewoda - nakazujący badanie w toku postępowania o wymeldowanie, czy opuszczenie miejsca stałego pobytu miało charakter trwały i dobrowolny (por. m.in. wyroki: NSA z 17 marca 2003r., V SA 2323/02 [w:] LEX nr 159183; NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05 [w:] LEX nr 190969; WSA w Warszawie z dnia 4 października 2005 r., IV SA/Wa 1234/05 [w:] LEX nr 217431). Zauważyć jednak należy, że decyzje o wymeldowaniu z miejsca stałego pobytu zapadają na ogół w sytuacjach, gdy opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu nie ma charakteru w pełni dobrowolnego i nie wynika jedynie własnej woli osoby zainteresowanej. Konsekwencją tego stanu rzeczy było utrwalenie się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także innego poglądu, zgodnie z którym "za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne" ( por. m. in. wyroki NSA z 25 października 2005 r., II OSK 127/05 [w:] LEX nr 201427 i z dnia 13 września 2006 r. II OSK 1609/05 [w:] LEX nr 360269). W świetle powyższego należy uznać za nieuzasadniony pogląd Wojewody kwestionujący brak dokonania przez organ I instancji ustaleń faktycznych dotyczących dobrowolnego charakteru opuszczenia przez T. G. dotychczasowego miejsca stałego pobytu. W ocenie Sądu prawidłowo też organ I instancji przyjął, że opuszczenie przez T. G. miejsca stałego pobytu miało charakter trwały, gdyż ześrodkował on swoją aktywność życiową poza dotychczasowym miejscem pobytu. Uczestnik postępowania opuścił bowiem mieszkanie, w którym był zameldowany na pobyt stały, przenosząc, jak już wyżej wskazano swoje rzeczy osobiste oraz część mebli do innego lokalu. Zameldowanie zaś w lokalu przy ul. [...] w D. postrzegał jedynie w kontekście przyznania mu lokalu socjalnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że pozostawienie niektórych rzeczy osobistych przez osobę, która bezspornie opuściła miejsce stałego pobytu, ma drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jej wymeldowania, bowiem obowiązek meldunkowy, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności dotyczy bowiem osób, a nie rzeczy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda winien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. jedynie w zakresie niezbędnym do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności ustali, czy T. G. podejmował jakieś kroki prawne w celu przywrócenia mu naruszonego stanu posiadania. Organ ten winien także ustalić, czy T. G.w dalszym ciągu jest zameldowany na pobyt czasowy w lokalu przy ul. [...] w B. i czy jego zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące spełnia przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę, że miasta B. i D. sąsiadują ze sobą. W oparciu o dokonane ustalenia i kierując się wskazaniami Sądu Wojewoda wyda następnie decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącej, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.