II SA/Gl 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i J. N. oraz reprezentowanej przez nich grupy mieszkańców miasta S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców w realizacji inwestycji oczyszczalni ścieków i kanalizacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Gminy S. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w S. w dniu [...] r. podjęła zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę Nr [...] w sprawie dobrowolnego udziału mieszkańców S. w realizacji inwestycji oczyszczalni ścieków i kanalizacji. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74) oraz art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). W treści uchwały ustalono dobrowolny udział pieniężny za każde podłączenie nieruchomości (wykonanie przyłącza) w granicach "[...]" (§ 1) oraz kwotę tego udziału (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta i Gminy (§ 3), a ponadto określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 4). Uchwała ta nie została opublikowana. Pismem z dnia [...] r. grupa mieszkańców S. zwróciła się do Rady Miejskiej w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Powołano się na ustalenia Sądu Antymonopolowego, zgodnie z którymi w przypadku odmowy podpisania umowy na dobrowolne współfinansowanie wymienionej w zaskarżonej uchwale inwestycji i odmowy wpłaty wskazanej w niej kwoty, Gmina S. odmawiała i nadal odmawia budowy przykanalika do granicy posesji, co skutkuje odmową przyłączenia do sieci. Wskazano, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, których ustanowienie nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała podjęta została zatem bez podstawy prawnej, co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W odpowiedzi na to wezwanie doręczono skarżącym odpis uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., Nr [...], w której odmówiono stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale oraz odmówiono uchylenia tej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obecnie skarżący M. M. i J. N. w imieniu własnym oraz w imieniu reprezentowanej przez nich, na podstawie dołączonego do skargi pełnomocnictwa, grupy mieszkańców Miasta S. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wskazując na rażące naruszenie przepisów prawa polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożenie na mieszkańców opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi, jak również w późniejszym piśmie procesowym z dnia [...] r., obszernie przytoczono ustalenia zawarte w wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] r., sygn. akt [...] w sprawie o ochronę konkurencji, mocą którego oddalono odwołanie Gminy S. od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] r., Nr [...]. Do akt sprawy dołączono odpis tego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz odpis poprzedzającej go decyzji. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego na poparcie sformułowanych zarzutów, a także na poparcie twierdzenia, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Zarzucono ponadto niewłaściwą formę odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także brak umocowania podpisanych pod odpowiedzią na skargę osób do jej sporządzenia. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś na wypadek nie uwzględnienia tego żądania – o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono okolicznością, iż nie został spełniony warunek formalny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. W ocenie organu skarżący wskazali tylko na swój interes faktyczny. Uzasadniając z kolei postulat oddalenia skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jej zakres podmiotowy nie obejmuje wszystkich mieszkańców S., a postanowienia nie mają charakteru ogólnego i abstrakcyjnego. Ponadto zaskarżona uchwała nie została opublikowana, co jest warunkiem zaistnienia aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Uchwała nie ma charakteru normatywnego, a jedynie kierunkowy. Argumentując legalność zaskarżonej uchwały dokonano analizy przepisów art. 144 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście przywołanego orzecznictwa sądowego oraz powołano się na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. skarżący podtrzymali skargę i dodatkowo wskazali, że o charakterze prawnym zaskarżonej uchwały przesądza wezwanie do uregulowania należności, którego odpis złożyli do akt. Pełnomocnik Gminy podtrzymał jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnił, że zaskarżona uchwała doręczona została Wojewodzie [...] i nie była przedmiotem postępowania nadzorczego przed tym organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Przed przystąpieniem jednak do oceny merytorycznych zarzutów skargi i kontroli zaskarżonej uchwały należało w pierwszej kolejności dokonać oceny zasadności stawianych przez strony zarzutów formalnych. Zarzuty skarżących w kwestii wadliwej formy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w kwestii braku umocowania osób podpisujących odpowiedź na skargę pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać przyjdzie, że przepisy prawa nie określają formy, w jakiej organ samorządu terytorialnego winien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Przyjąć zatem można dowolność tej formy, a w przypadku organu kolegialnego wydaje się, że wyrażenie stanowiska w formie uchwały tego organu nie jest sprzeczne z prawem. Wskazać przyjdzie, że nawet całkowity brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa daje stronie prawo do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, albowiem brak tej odpowiedzi również stanowi o bezskuteczności wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym bardziej odpowiedź, której formę kwestionują skarżący, musi pozostać bez wpływu na realizację uprawnień skarżących. Z kolei odnosząc się do umocowania osób podpisanych pod odpowiedzią na skargę stwierdzić przyjdzie, że jedną z nich jest Burmistrz Miasta i Gminy S. Z mocy prawa osoba ta jest umocowana do reprezentowania gminy na zewnątrz (art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Bez znaczenia natomiast pozostaje, że odpowiedź na skargę podpisana została również przez Przewodniczącą Rady Miejskiej. Jej podpis nie wywołał bowiem żadnych skutków prawnych. Przechodząc do oceny zarzutu Gminy w kwestii braku interesu prawnego po stronie skarżących, należy stwierdzić, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie stanowi o istnieniu tej legitymacji samo posiadanie interesu prawnego. Strona musi wykazać, że interes ten został naruszony. Dokonując oceny tej kwestii należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, z których interes prawny, uprawnienie oraz ich naruszenie może zostać wywiedzione. Takimi przepisami w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy na gminie ciąży obowiązek zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zatem uprawnieniem mieszkańców gminy jest domaganie się zawarcia stosownej umowy w tym przedmiocie. Skoro tak, to każda ingerencja organu gminy w sferę tego uprawnienia może prowadzić do jego naruszenia, co przesądza w niniejszej sprawie o istnieniu legitymacji skargowej po stronie skarżących. Wskazać przyjdzie ponadto, że legitymację skargową w niniejszej sprawie wywieść można także z innych przepisów prawa materialnego, jak chociażby z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został wskazany jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały, a także art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, o czym szerzej poniżej. Biorąc powyższe pod uwagę, a ponadto badając z urzędu pozostałe warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one spełnione, co stanowi o dopuszczalności skargi, a tym samym brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należało dokonać oceny jej charakteru, a w szczególności ustalić, czy nosi ona cechy aktu prawa miejscowego, czy też nie. To ustalenie miało bowiem zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Gdyby się bowiem okazało, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, to w przypadku istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności można byłoby jedynie orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, albowiem od daty jej podjęcia upłynął ponad rok (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Skład orzekający stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała nosi cechy aktu prawa miejscowego i jest aktem o takim właśnie charakterze. W szczególności stwierdzić przyjdzie, że określa ona wysokość udziału zainteresowanych mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego (§ 2) oraz sposób, w jaki udział ten będzie wykonywany (§ 1). Uchwała skierowana jest do nieoznaczonego adresata - ma charakter generalny i abstrakcyjny - organ wykonawczy Gminy został zobowiązany do jej wykonania (§ 3). Nie zasługuje na aprobatę stanowisko Gminy, że poprzez terytorialne ograniczenie zasięgu stosowania uchwały traci ona charakter aktu generalnego. Pomimo bowiem tego ograniczenia nadal jest kierowana do nieokreślonej grupy mieszkańców gminy. Z kolei o tym, że obowiązki nakładane na mieszkańców nie miały charakteru dobrowolnego przesądzają ustalenia Sądu Okręgowego w W. w wyroku z dnia [...] r. w sprawie [...]. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie może być również uznana za akt wewnętrzny, gdyż jest skierowana nie tylko do jednostek podporządkowanych organizacyjnie Radzie Miejskiej, ale przede wszystkim do mieszkańców Gminy. Okoliczność, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym nie przesądza o tym, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei ani z przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ani też z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) nie wynika, że uchybienie obowiązkowi ogłoszenia aktu prawa miejscowego pozbawia go tego charakteru. Z powołanych przepisów wynika natomiast, że brak publikacji powoduje, iż podlegający temu obowiązkowi akt nie wejdzie w życie. Tak się też stało w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała podlegała obowiązkowi opublikowania jej w dzienniku urzędowym, a skoro nie została opublikowana, to nie weszła w życie. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody do objęcia jej kontrolą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przepisy prawa nie uzależniają dopuszczalności tej kontroli od wejścia w życie kontrolowanego aktu. Mając na uwadze powyższe ustalenia co do charakteru zaskarżonej uchwały, Sąd w pełni podziela te zarzuty skarżących, które dotyczą braku podstaw prawnych do jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie znajdowało bowiem podstaw ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Również wskazany przez Radę w samej uchwale art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odpłatności za udział w finansowaniu inwestycji. Przywołane wyżej przepisy nie zawierają wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Zauważyć też należy, że wymaganej podstawy dla przedmiotowych opłat nie może stanowić ogólna norma kompetencyjna art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06, NZS z 2006 r., Nr 5, poz. 92; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OSP z 2002 r., Nr 6, poz. 75). Niezależnie od powyższego skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym przez skarżących wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1902/06, co dodatkowo przesądza o treści rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.s.a., a w oparciu o art. 152 p.s.a. orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku kierując się faktem, że kontrolowana uchwała pomimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, to nie weszła w życie, a jedynie w takiej sytuacji istniałaby przeszkoda do wstrzymania jej wykonania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na ich wysokość składa się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.