II SA/Gl 858/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Pismem z dnia [...] r. E. M. i W. M. wnieśli do organu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1515 z późn zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego ww. uchwałą, w związku z nieuwzględnieniem zarówno wniosku o zmianę przeznaczenia działki złożonego dnia [...] r., jak i uwag wniesionych [...] r. i [...] r. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium, w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w K., oznaczonej geodezyjnie nr 1. Rada Miejska w K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia ww. wezwania. Pismem z dnia [...] r. reprezentowani przez adw. L. S. E. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się cyt. "uchylenia" uchwały z dnia [...] r. w całości. Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił cyt. "naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez brak uwzględnienia ich wniosków o zmianę ustaleń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dotyczących działki 1 położonej w K., obręb [...], ul. [...] i zmianę przeznaczenia tejże działki z gruntu rolnego na grunt pod zabudowę mieszkaniowo - usługową czy ewentualnie inwestycje wielkopowierzchniowe, czym jednocześnie ograniczono skarżących w korzystaniu z ich prawa własności zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego przy braku przeciwskazań wynikających z interesu publicznego". W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, przywołując jego zdaniem potwierdzające tę tezę orzeczenia, że z ochrony sądowej może skorzystać nie tylko osoba niezadowolona ze zmiany przeznaczenia własnej działki, ale również ta, której działka nie zmieniła statusu wbrew interesowi właściciela. Wskazał, iż skarżący wnieśli o zmianę przeznaczenia należącej do nich nieruchomości - działki 1 z terenów rolnych na mieszkaniowe, ewentualnie przemysłowo-handlowe. Podkreślił, że nieruchomość skarżących położona jest przy drodze powiatowej (przylega do niej). W bezpośrednim sąsiedztwie działki przebiega wodociąg oraz linia energetyczna. Działka ta dotychczas jest użytkowana przez skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, tzn. do produkcji rolnej. Jednakże produkcja ta, ze względu na niewielką powierzchnię, nie jest opłacalna. Tym niemniej nie może ostać się argument Rady Miejskiej w K., że teren ten jest podmokły i nie nadaje się pod zabudowę. Dotychczasowy sposób korzystania z działki wyklucza jej podmokłość, choćby i z tego względu, że ciężki sprzęt rolniczy nie mógłby na działce skarżących operować, a to robi. Kolejnym argumentem Rady Miejskiej w K., który nie znajduje uzasadnienia jest twierdzenie o oddaleniu potencjalnej zabudowy na działce skarżących od innej zabudowy i rozproszeniu w ten sposób ładu przestrzennego. Pełnomocnik podniósł, że w niedalekim sąsiedztwie działki skarżących, po przeciwnej stronie drogi, istnieje np. nieczynna aktualnie masarnia czy sala przyjęć weselnych. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że w [...] r. podczas remontu drogi powiatowej, przy której położona jest nieruchomość skarżących, uzyskali oni pozwolenie na wykonanie dwóch zjazdów z drogi na działkę. Stanowi to dodatkową okoliczność stanowiącą o przydatności działki na cele zabudowy mieszkaniowej. Na skutek braku uwzględnienia uwagi skarżących do projektu zmiany studium skarżący zostaną pozbawieni możliwości pełnego wykorzystania przysługującego im prawa własności nieruchomości. Pełnomocnik podkreślił, że choć studium nie jest aktem prawa miejscowego i jako nieposiadające takiego przymiotu nie kreuje praw i obowiązków skarżących związanych z nieruchomością, tym niemniej, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.) "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Wobec tego skarżący, zdaniem pełnomocnika, już na obecnym etapie mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K., która to uchwała nie uwzględnia ich słusznych wniosków w zakresie zmiany przeznaczenia należącej do nich nieruchomości. Podstawą materialnoprawną interesu prawnego skarżących jest, zdaniem pełnomocnika, art. 140 k.c. wyznaczający treść prawa własności. Nie ma też przesłanek do ograniczania ich prawa własności ze względu na interes publiczny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że działka, której skarga dotyczy, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. jak i nowelizacji studium uchwalonej skarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., teren nieruchomości stanowiącej własność skarżących, określony jest jako grunt rolny. Burmistrz podkreślił, że interes prawny skarżących nie mógł zostać naruszony poprzez brak uwzględnienia wniosków o zmianę przeznaczenia terenu w sporządzanej zmianie studium, gdyż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznania, iż wnioski lub uwagi składane w toku opracowania studium lub jego zmiany są wiążące dla organów gminy. Podobnie nie mają wiążącego charakteru uwagi wnoszone w wyniku wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium. Zdaniem Burmistrza źródłem naruszenia interesu prawnego skarżących nie może też być art. 140 k.c. przywołany w skardze. Przepis ten nie statuuje bowiem niczym nieograniczonego prawa właściciela do zagospodarowania w dowolny sposób nieruchomości stanowiącej jego własność. Wręcz przeciwnie, z jego treści wynikają ograniczenia prawa własności. Korzystanie z nieruchomości musi bowiem odbywać się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga na uchwałę wniesiona została przez skarżących została poprzedzona stosownym wezwaniem i czy została wniesiona w ustawowym terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie również winno poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Wskazać w tym momencie trzeba, iż w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA/2637/02). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo to jednak, w myśl aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07) choć jednocześnie istnieje daleko idąca różnica pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego – por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 856/08. W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p.). Tylko bowiem wówczas można by mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego – por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt 1027/11. W konsekwencji w przypadku gdy zarzuty podmiotu skarżącego dotyczą nie zasad i trybu uchwalenia studium bądź właściwości organów tylko zapisów przewidujących dla poszczególnych terenów określone ich wykorzystanie w przyszłości nie można uznać, iż skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie NSA charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował nadto, iż także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Znowelizowany zaś art. 20 ust. 1 stanowi obecnie, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których wydania studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak nadto wskazał NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2879/14 uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Okoliczności, o których mowa powyżej, zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiły. Działka, której skarga dotyczy nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. jak i nowelizacji studium uchwalonej skarżoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., teren nieruchomości stanowiącej własność skarżących, określony jest jako grunt rolny utrzymując tym samym dotychczasowy, rolniczy, sposób zagospodarowania terenu, który to sposób w niniejszej sprawie jest bezsporny, akcentowany także w skardze. Nie stanowią także uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących zarzuty co do nieuwzględnienia w studium oczekiwanego przez strony przeznaczenia działki, jak to wskazano w skardze "pod zabudowę mieszkaniowo-usługową czy ewentualnie inwestycje wielkopowierzchniowe" Żaden bowiem przepis nie daje właścicielowi nieruchomości prawa podmiotowego do ukształtowania zagospodarowania terenu wedle jego chęci, a wnioski i uwagi nie są dla organu gminy wiążące. Notabene argumentując naruszenie przez organ gminy interesu prawnego skarżących pełnomocnik przywołuje okoliczności faktyczne, a nie prawne. Stwierdza bowiem, iż działka dotychczas jest użytkowana przez skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, tzn. do produkcji rolnej, jednakże produkcja ta, ze względu na niewielką powierzchnię, nie jest opłacalna. Zdaniem Sądu uchwalone studium w najmniejszym stopniu nie zmienia sytuacji prawnej i faktycznej skarżących. Ponadto, jak wskazano powyżej, uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy przesądzają o sposobie wykonywania prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji treść uchwalonego studium w żadnej mierze nie uniemożliwia obecnie skarżącym ubiegania się o wydanie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy, a w razie uzyskania takowej podejmowania dalszych działań zmierzających do realizacji zaplanowanych inwestycji. W efekcie nie wykazania przez skarżących, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w sposób uprawniający, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, Sąd nie może dokonać ani formalnej ani merytorycznej kontroli i oceny całości zaskarżonej uchwały. Nie została bowiem otwarta droga do jej kontroli. Skoro zatem skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.