II SA/Gl 861/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 kpa, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974, Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami – dalej d.p.b. lub Prawem budowlanym z 1974 r.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej Prawo budowlane lub p.b.): 1. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. udzielającą D. J. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...], na działce oznaczonej nr geod. 1 i częściowo na działce 2 (aktualnie 3), 2. nakazał Gminie Miastu R. rozbiórkę garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...], na działce oznaczonej nr geod. 1 i częściowo 2 (aktualnie 3) własności Gminy Miasta R.. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowy garaż został wybudowany w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] r. PINB w R. w następstwie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego udzielił D. J. na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na jego użytkowanie. Po uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu ostateczności do PINB wpłynęła dokumentacja geodezyjna świadcząca, że przedmiotowy garaż został wybudowany na wodociągu magistralnym Ø 1200. Uzasadniało to wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie garażu. Z uwagi na rozmiar wodociągu, w razie jego awarii zachodzi groźba wymycia gruntu pod garażem i zawalenia tego garażu lub jego uszkodzenia. Uzasadnia to wydanie w postępowaniu wznowieniowym nakazu rozbiórki garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Zdaniem organu skoro D. J. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż, nie posiada też żadnego innego tytułu prawnego do dysponowania nim, to obowiązek rozbiórki garażu należało nałożyć na Gminę Miasto R., jako właściciela gruntu pod garażem ( równocześnie garażu). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu zarzucono błędną wykładnię art. 38 ust. 1 d.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu, w sytuacji, gdy składająca odwołanie nie jest inwestorem, zarządcą, ani właścicielem garażu. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne. Podkreślono, że właścicielem garażu jest D. J., który też garażem dysponuje i do niego powinien być skierowany nakaz rozbiórki, zwłaszcza w sytuacji gdy może on tego bez przeszkód dokonać. Garaż przylega bowiem do ogólnie dostępnego terenu graniczącego z drogą publiczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB), odwołania tego nie uwzględnił, decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 d.p.b., w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 p.b.utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał m.in., że na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 p.b. dotyczy legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), to jego legalizacja odbywać się będzie w trybie określonym przez przepisy art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przedmiotowy garaż wybudowany został około [...] r. To, że garaż blaszany wedle regulacji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagał pozwolenia na budowę znajdowało potwierdzenie w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotowy garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami, ma dach i fundament. Obiekt jest trwale związany z gruntem, gdyż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Tym samym spełniono wszelkie wymogi definiujące budynek wedle art. 3 pkt 2 p.b. W rozpatrywanej sprawie PINB przyjął, a [...]WINB ocenę tę podzielił, że zachodzi przesłanka rozbiórki garażu określona w art. 37 d.p.b. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągu. Należy mieć na uwadze przede wszystkim rozmiar tego wodociągu, a także to, że w razie ewentualnej awarii woda może wymyć grunt pod garażem, powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp, np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów. Wodociąg położony pod ziemią wymaga dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Przemawia to za koniecznością orzeczenia o rozbiórce garażu. Magistrala wodociągowa powstała wcześniej i legalnie. W świetle zebranego materiału dowodowego D. J. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż i garaż jedynie użytkuje. Nie był też inwestorem. W tym względzie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w podobnej sprawie w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 910/14. Zajęcie innego stanowiska mogłoby zdaniem [...]WINB uniemożliwić w praktyce rozbiórkę garażu przez kolejne zbycie nakładów poniesionych na jego realizację w drodze umowy, która nie wymaga formy aktu notarialnego. Przedmiotowy garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. Dlatego obowiązek nakazany decyzją PINB w R. należało zdaniem [...]WINB utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. złożyła Gmina R., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją PINB w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono w niej naruszenia prawa poprzez: 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, 2. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, 3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i 2 k.c., art. 48 k.c., poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według wskazanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą. W uzasadnieniu podano m. in., że organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały przepisy, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego, w sytuacji, gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, co wynika jednoznacznie z materiału dowodowego. Zarządcą i właścicielem garażu jako ruchomości jest D. J., co nie było kwestionowane w wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu. Błędnie uznały organy orzekające, że garaż jest trwale związany z gruntem i stanowi jego część składową w rozumieniu art. 48 Kodeksu cywilnego. Za trwale z gruntem związany budynek można uznać tylko taki, który spełnia dwa warunki: 1) nie można go od gruntu oderwać bez jego uszkodzenia, 2) nie jest to obiekt wzniesiony do tzw. przemijającego użytku. Według doktryny prawa garaże blaszane należy traktować jak ruchomości, a nie części składowe nieruchomości. Nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego przez [...]WINB oznacza w praktyce, że wykonanie tej decyzji spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego. Skarżąca dodała również, że w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawie o sygn. II SA/Gl 910/14 w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...]WINB w K.. Powołano się również na wydany odnośnie jednego z sąsiednich garaży wyrok tego Sądu z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 65/15. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materialne dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Odnosząc się do wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 910/14 z dnia 4 grudnia 2014 r. [...]WINB podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, że wobec upływu 5 lat od doręczenia objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niemożliwe byłoby jej wzruszenie. Prowadziłoby to zaś do użytkowania garażu w warunkach stwarzających zagrożenie dla ludzi i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wobec bezspornych i niebudzących wątpliwości ustaleń, iż objęty postępowaniem garaż został zrealizowany bez pozwolenia na magistrali wodociągowej Ø1200 mm w czasie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Należycie też ustaliły organy obu instancji, że w związku z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację garażu było wymagane pozwolenie na budowę. Całkowicie należy też podzielić stanowisko [...]WINB, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio na magistrali wodociągowej, zachodziła podstawa prawna do orzeczenia nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualna awaria wodociągu może bowiem powodować wymycie gruntu pod garażem z wszelkimi tego konsekwencjami, jak też należy zapewnić niezakłócony dostęp do wodociągu celem jego ewentualnej naprawy. Nie można natomiast zgodzić się z ustaleniami organów, że garaż jest trwale związany z gruntem, przez co stał się własnością Gminy, która powinna przez to być adresatem nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy przywołuje na tą okoliczność m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. II SA/Wr 576/07, z którego wynika, kiedy – obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, a kiedy nie. Jak to stwierdził tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. II SA/Gl 510/15 orzeczenie to zostało wydane przez sąd administracyjny stosujący przepisy Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie powstał problem związany ze stosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących własności. Prawo budowlane w sposób samodzielny nie reguluje kwestii, kto jest właścicielem, zatem stosowane winny tu być przepisy Kodeksu cywilnego. Dodatkowo analiza w tym przypadku nie może pomijać aspektu konstytucyjnego dotyczącego własności. Zatem nie można automatycznie przenosić na kanwę niniejszej sprawy rozważań sądów administracyjnych dotyczących stosowania Prawa budowlanego, nawet jeśli pojęcie "trwałego związania z gruntem" występuje zarówno na gruncie Prawa budowlanego (np. art. 3 pkt 2 p.b.), jak i Kodeksu cywilnego (art. 48). Organ nie może dokonywać tu zbyt daleko idącej interpretacji odnośnie tego, kto jest właścicielem garażu, gdyż od dokonanej wykładni zależy, czy prawo własności garażu jednemu podmiotowi zostanie przyznane, a innemu odjęte. Zbyt daleko idąca wykładnia prowadziłaby też do nabycia własności przez dany podmiot (tu Gminę) bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 k.c. Tego rodzaju przykładem jest także obciążenie Gminy nakazem rozbiórki garażu. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Komentarz do art. 48 Kodeksu cywilnego, Lex-el.). Z inwentaryzacji powykonawczej z oceną techniczną sporządzonej w [...] r. przez mgr inż. J. J. na skutek postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego garażu wynika, że "Garaż nie jest związany z gruntem stałym fundamentem. Nierówności terenu zniwelowano ułożonymi w poziomie bloczkami betonowymi na których ustawiono prefabrykowane elementy garażu blaszanego". Z punktu widzenia stosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących własności, trudno jest w tej sytuacji uznawać, że "urządzenie" to (stosując nazewnictwo z Kodeksu cywilnego) jest "trwale związane z gruntem" w rozumieniu art. 48 k.c., a przez to staje się jego częścią składową, będąc – na podstawie art. 47 § 1 k.c. – własnością Gminy, która wcale za właściciela się nie uważa. Obiekt ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Mając do dyspozycji odpowiednio duży i mocny sprzęt byłoby możliwe przeniesienie w całości takiego obiektu w inne miejsce, bowiem z inwentaryzacji powykonawczej wynika, iż elementy konstrukcyjne garażu połączone są ze sobą za pomocą spawów, śrub i profili metalowych. Jest to więc jedna całość ustawiona na podłożu, opierająca się siłom natury jedynie dzięki swemu ciężarowi. Z punktu widzenia prawa cywilnego nie ma przy tym znaczenia, że ciężar jest na tyle duży, iż urządzenie to dość skutecznie może opierać się np. mocnym wiatrom. Nie jest to bowiem argument prowadzący do uznania trwałości związania urządzenia z gruntem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można przyjmować automatycznie, że dane urządzenie jest trwale związane z gruntem w tym rozumieniu tylko dlatego, że jest ciężkie, a przez to obiekt posiada takie cechy jak stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Tego rodzaju cechy obiektu są przesądzające dla przyjęcia np. trwałego związania z gruntem budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie dają jednak podstaw do przesądzenia o trwałym związaniu budynku lub urządzenia z gruntem w rozumieniu art. 48 Kodeksu cywilnego. Jak to bowiem stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. III CKN 358/97, LEX nr 519925, budynki (i inne budowle) tylko wtedy stanowią część składową nieruchomości gruntowej (gruntu), gdy są z nim trwale związane. W przeciwnym razie stanowią rzecz ruchomą. Wszelkie budowle w nietrwały sposób związane z gruntem nie stanowią jego części składowej. Dotyczy to w szczególności baraków, kiosków, pawilonów itp. W tym względzie należy też zwrócić uwagę na niekonsekwencję a nawet na wzajemną sprzeczność w stanowisku organu odwoławczego. Z jednej strony stoi on bowiem na stanowisku, że objęty postępowaniem garaż stanowi część składową gruntu w rozumieniu art. 48 Kodeksu cywilnego, a jednocześnie twierdzi, że może być przeniesiona jego własność z pominięciem formy aktu notarialnego bez jednoczesnego przeniesienia własności gruntu (nieruchomości). To zaś jest możliwe jedynie gdy przyjmiemy, że garaż stanowi rzecz ruchomą. Nadto w objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji PINB w R. z dnia [...] r. organ ten w tym samym stanie faktycznym za właściciela tego garażu uznał D. J. a nie Gminę R.. Nawet zatem gdyby przyjąć, jak tego domaga się organ odwoławczy, że D. J. nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy uznany za inwestora garażu w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to i tak do niego powinien być skierowany nakaz rozbiórki jako właściciela tego obiektu w rozumieniu tego przepisu. W tym względzie należy też podnieść, że treść tego przepisu należy wykładać w odniesieniu do treści art. 2 ust. 1 tego aktu prawnego, w którym jest mowa o "stałych" a nie "trwale związanym z gruntem" budynku lub budowli. Przeciwko skierowaniu nakazu rozbiórki do właściciela garażu nie może przemawiać też możliwość zbycia garażu w drodze czynności cywilno-prawnej, w sytuacji gdy wtedy zgodnie z treścią art. 28 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne może być kontynuowane przeciwko nabywcy. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia do kogo powinien być skierowany nakaz rozbiórki, nie może mieć też przesądzającego znaczenia upływ przewidzianego w art. 146 § 1 kpa, pięcioletniego terminu. Marginalnie jedynie należy w związku z tym wskazać, że usunięcia garażu przez jego właściciela może i w okolicznościach sprawy powinna domagać się Gmina R. chociażby w oparciu o § 7 umowy jego najmu z dnia [...] r. (odpis - karta 18 akt sądowych). Organy nadzoru budowlanego oraz właściciel wodociągu mogą wykorzystać w tej kwestii w stosunku do Prezydenta Miasta R. chociażby środki przewidziane w Dziale VIII kpa. Jak wynika z powyższych wywodów, organy orzekające błędnie zastosowały art. 37 ust. 2 i art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., uznając za właściciela, który powinien dokonać rozbiórki garażu podmiot, który jego właścicielem nie jest, ma jedynie uprawnienia do gruntu. Gdy nadto zważy się, że właściciel garażu z uwagi na jego usytuowanie bezpośrednio przy ogólnie dostępnym terenie ma możliwość dokonania rozbiórki, czego żąda również skarżąca Gmina (zobacz pismo Prezydenta Miasta R. - karta 17 akt sądowych) jako właściciel gruntu, to należało dojść do wniosku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Skutkowało to uchyleniem tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania sądowego obejmującego wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł) orzeczono stosownie do wyniku postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz... (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.