II SA/Gl 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 862/21; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 862/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – L. S. (dalej: "siostra"), wskazując, iż żyją jej rodzice i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczyło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu (a więc siostrze) tylko wówczas, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, matka i ojciec osoby wymagającej opieki żyją i nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, a to stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., obecnie: tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, a sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 17 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię i błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż żyją rodzice chorej siostry, a o świadczenie występuje inna osoba niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną lub osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Wyjaśniła, że jej siostra jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i od dłuższego czasu faktycznie sprawuje nad nią opiekę oraz jest jej opiekunem prawnym. Rodzice z racji wieku i stanu zdrowia nie mogą się nią opiekować, dlatego literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. prowadzi do błędnych wniosków i nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepisy u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Wobec tego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie żyjących rodziców, pomimo ich podeszłego wieku i złego stanu zdrowia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 2 i art. 18). Z tego powodu, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych uregulowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Nadto, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm., dalej: "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych; obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W rozpatrywanej sprawie, wobec braku legitymowania się przez rodziców skarżącej, a zarazem rodziców jej chorej siostry orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaistniała przesłanka negatywna do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") . Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ten wyrok w całości. Poinformowała, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jej matka z uwagi na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie pełnić opieki nad niepełnosprawną córką, gdyż ma liczne schorzenia w postaci: choroby zwyrodnieniowej stawów biodrowych i kolanowych, kardiomiopattii, choroby niedokrwiennej serca. Przeszła endoprotezoplastykę obu bioder i pozostaje na rencie inwalidzkiej. Jej mąż i ojciec niepełnosprawnej córki także jest złego stanu zdrowia, a w ostatnim czasie doznał otwartego złamania trzonu III kości śródręcza lewego. Do dzisiaj nie odzyskał sprawności dłoni i czeka na rehabilitację. Jego stan jego zdrowia obecnie uniemożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką, co potwierdzone zostało zaświadczeniem. Skarżąca zaznaczyła także, że została opiekunem prawnym chorej siostry, bowiem jej rodzice posiadają zdiagnozowane schorzenia wykluczające od pełnienia obowiązków opiekuńczych. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 18, art. 32 ust.1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną i będącą jej opiekunem prawnym, z uwagi na to, iż opieka winna być sprawowana przez żyjących rodziców niepełnosprawnej, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy z zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji (art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), należy wywieść uprawnienie siostry faktycznie sprawującej opiekę do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieuchylenie decyzji organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawierających naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 132 k.r.o., rozszerzającego wykładnię art. 17 § 1a pkt 1 ustawy do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą. Wskazując na powyższe domagała się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenia od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W ocenie Sądu zaistniały wskazane w wymienionym przepisie przesłanki do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku, gdyż powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, okazała się oczywiście usprawiedliwiona. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże z uwagi na charakter niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1128/14, podać należy, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2005 r., sygn. II OSK 16/05, lex 192124; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. OSK 539/04; lex nr 165771; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 611/12, lex nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden - zrębowy - przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz "Glosa do uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01", opubl. OSP 2002/4/50; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 844/14). Istota sporu dotyczy właściwej wykładni art. 17 u.ś.r. w kontekście regulacji Konstytucji RP oraz przepisów k.r.o. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżąca na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...], została ustanowiona opiekunem prawnym niepełnosprawnej od urodzenia siostry, w miejsce dotychczas sprawującej tą funkcję matki, której stan zdrowia uległ pogorszeniu i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ślad za argumentacją skargi kasacyjnej, zaakcentować przyjdzie, że również stan zdrowia ojca skarżącej na skutek wypadku uległ pogorszeniu. W tej sytuacji faktycznej oboje rodzice niepełnosprawnej od urodzenia siostry skarżącej posiadają liczne schorzenia. W kontekście powyższego wywodu, za oczywiście uzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art.17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 132 k.r.o. w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 u.ś.r. skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania takiego świadczenia. Jednakże należy także zastosować wykładnię funkcjonalną i systemową tego przepisu by wyprowadzić odmienny wniosek, który jest zasadny. Nie ulega wątpliwości, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca jest inną osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Rację ma zatem skarżąca, że w sytuacji, w której jej matka ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, a stan zdrowia obojga rodziców uległ pogorszeniu, pozostaje ona jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia siostrą. Podkreślić należy, że rodzice skarżącej z uwagi na wielość schorzeń sami wymagają pomocy i opieki sprawowanej przez inną osobę oraz nie są w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu wobec niepełnosprawnej córki (art. 132 k.r.o.). W świetle takich okoliczności nie można poprzestać na rozumieniu przepisów prawa wprost, ale należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej i systemowej, a także do wartości wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Stąd też wcześniejsze literalne odczytanie podstawy prawnej dotyczącej niniejszego postępowania, jakim jest sformalizowane potwierdzenie określonego stopnia złego stanu zdrowia, narusza powyżej wskazane zasady dotyczące równości, rodziny i jej ochrony, jak i uzyskania pomocy ze strony państwa, tym bardziej, że w aktach postępowania administracyjnego znajdują się dokumenty potwierdzające takie okoliczności. Zaakcentować należy również, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W takim przypadku należy mieć na względzie cel regulacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21). Z uwagi na powyższy wywód za oczywiście uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wobec ich niezastosowania i wydania wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, w której doszło do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a., uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego za oczywiście uzasadnione, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają powołane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 179a p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie w kwocie 480,00 zł, obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Prowadząc ponownie postępowanie organ winien zastosować się do wykładni przepisów przedstawionej powyżej. Nadto, organy winne rozważyć czy skarżąca spełnia wszystkie warunki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wobec przyjęcia, że fakt nieposiadania przez rodziców skarżącej orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności nie pozbawia jej możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia siostrą. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że skoro autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). Jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a., kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego (zob.: B. Dauter, Komentarz do art.179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex-el., teza 8). Skoro, pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, to posiedzenie autokontrolne miało również taki charakter. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.