II SA/Gl 865/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 marca 2023 r. nr SKO.4106.1158.2022 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 7 września 2022 r. nr [...]. Decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...]., Prezydent Miasta C. ustalił J.S. (dalej: "skarżący") wysokość odpłatności za pobyt jego matki – D.S. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. w okresie od dnia 27 do dnia 31 lipca 2015 r. w kwocie 400,30 zł oraz od dnia 1 sierpnia 2015 r. w kwocie 2.481,83 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że opłata ustalona została po szczegółowym badaniu sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego oraz po uwzględnieniu, iż w stosunku do P.S. - drugiego zstępnego, wydane zostało postanowienie, na podstawie art. 121 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania (tj. 22 lutego 1991 r.) o przysposobieniu pełnym, które w świetle obowiązujących przepisów powoduje, iż ustają prawa i obowiązki przysposobionego wynikające z pokrewieństwa względem jego krewnych, jak również prawa i obowiązki tych krewnych względem niego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 21 września 2015 r., nr SKO.4106.501.2015, utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji z dnia 27 lipca 2017 r. W wyniku złożenia przez pełnomocnika strony wniosku o wznowienie postępowania zakończonego powyższymi decyzjami, Kolegium decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., nr SK0.4106.309.2019, odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/GI 1172/19 oddalił skargę skarżącego na decyzję Kolegium z dnia 1 lipca 2019 r. W dalszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 905/20 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2019 r. W tym stanie faktycznym i prawnym, prawomocna stała się decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia 27 lipca 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia 7 września 2022 r., nr [...], odmówił skarżącemu całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. (dalej w skrócie: "DPS"), za okres od dnia 27.07.2015 r. do dnia 31.07.2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że w dniu 24 marca 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynęła kserokopia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/GI 1172/19. Zawiadomieniem również z tego samego dnia, tj. 24 marca 2022 r., organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący wnioskiem z dnia 13 maja 2022 r. wystąpił o całkowite zwolnienie z ponoszenia tej odpłatności, w oparciu o art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, oraz załączył obszerną dokumentację źródłową. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. pismem z dnia 18 maja 2022 r. zwrócił się z prośbą do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie złożonego wniosku oraz wezwał świadków, w celu złożenia oświadczenia w zakresie posiadanych informacji na temat sprawy. W dniu 7 czerwca 2022 r. od organu I instancji wpłynął wywiad środowiskowy, jak również oświadczenie świadków. W dniu 13 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie, w którym skarżący podtrzymał wniosek o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS oraz nie wyraził zgody na ustalenie jego sytuacji dochodowej i majątkowej oraz rodziny. Organ I instancji wskazując na art. 64 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, jak również wykazania podstaw zwolnienia, w szczególności w oparciu o stosowne dokumenty. Zdaniem organu I instancji ze względu na odmowę dostarczenia do wywiadu środowiskowego niezbędnej dokumentacji nie można było ocenić sytuacji materialnej i dochodowej skarżącego. W odwołaniu skarżący nie zgodził się rozstrzygnięciem i wniósł o jego uchylenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił temu organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64, art. 103 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku. Wyjaśnił, że we wniosku z dnia 11 maja 2022 r. powołał się na przesłankę rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych przez matkę, lecz organ I instancji skupił się wyłącznie na ponownym ustaleniu jego sytuacji dochodowej i majątkowej, która była już określona w odrębnej decyzji i nie odniósł się do przesłanego wraz z wnioskiem materiału dowodowego oraz dowodów z przesłuchania świadków, mających szeroką wiedzę co do okoliczności przemawiających za uwzględnieniem jego wniosku, na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 10 marca 2023 r., nr SKO.4106.1158.2022, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej i art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66), uchyliło decyzję w całości decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego. W skardze, reprezentujący skarżącego pełnomocnik, domagał się rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Zarzucił organom administracji naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 7, art. 103 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej, poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, dotyczącego zwolnienia od ponoszenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 901). Zgodnie z art. 60 ust. 1 powyższej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W tym miejscu wyjaśnić należy, że aktualne brzmienie przepisów art. 61, art. 64 i art. 64a ustawy o pomocy społecznej jest efektem nowelizacji ustawy o pomocy społecznej dokonanej mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690 - przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Mianowicie, na mocy art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy zmieniającej, w art. 61 ustawy o pomocy społecznej po ust. 2c dodano ust. 2d-2f. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 7 lit. b) ustawy zmieniającej ust. 3, art. 61 ustawy o pomocy społecznej otrzymał nowe brzmienie. Zmiana dokonana na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy nowelizującej dotyczyła także art. 64 ustawy o pomocy społecznej, gdzie wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego". Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że nowelizuje ona brzmienie art. 64 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 8 projektu) poszerzając katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o sytuacje nienależytego wykonywania władzy rodzicielskiej przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub będącą już mieszkańcem domu w stosunku do zobowiązanego do wnoszenia opłaty dziecka. Zmiana wychodzi zatem naprzeciw postulatom osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej, a w przeszłości zachowywali się w stosunku do swoich dzieci w sposób rażąco naganny. Z uwagi na konieczność określenia w ustawie precyzyjnych przesłanek zwalniania z opłat wskazano na sytuację ograniczenia władzy rodzicielskiej z jednoczesnym skierowaniem dziecka przez sąd do rodziny zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodzinnego domu dziecka (dodany art. 64 pkt 5), a także sytuację, w której sąd wydał wyrok oddalający powództwo o alimenty przeciwko osobie zobowiązanej do wnoszenia opłat (dodany art. 64 pkt 6). Zmiana poszerzyła też możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 rozważając problem, czy obowiązek ponoszenia przez osoby, wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, powstaje z mocy prawa, czy też konieczne jest ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie, odniósł się do instytucji zwolnienia z opłat uregulowanej w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Nie dokonał jednak zróżnicowania sytuacji osób występujących z wnioskiem o zwolnienie z opłat w zależności od rodzaju aktu, na którego podstawie ustalono ich zobowiązanie. Jednocześnie zaakcentował, że z treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została już ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Stanowisko to jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/16; 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3509/18; 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 574/21; 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1564/21; 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22; 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22; 26 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1587/22). Prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znaczenie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego prowadzenia postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Zważywszy na poczynione rozważania art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej został błędnie zinterpretowany przez organy administracji orzekające w sprawie. Fakt wystąpienie skarżącego z wnioskiem w dacie jego obowiązywania upoważniał do merytorycznego rozpatrzenia po dniu 27 stycznia 2022 r., wniosku złożonego w dniu 11 maja 2022 r., na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma bowiem zakazu zastosowania tego przepisu z mocą wsteczną w stosunku do wcześniej wydanej decyzji ustalającej wysokości opłaty skarżącego z tytułu pobytu matki w DPS, która stała się ostateczna z dniem 21 września 2015 r. Organy obu instancji wadliwie uznały, że skoro przepis stanowiący podstawę złożonego przez skarżącego wniosku wszedł w życie po okresie wskazanym w decyzji ustalającej wysokości odpłatności, to nie było podstaw do jego zastosowania. W konsekwencji organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, stąd też doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7-8, art. 75-76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej ograny powinny zgromadzić - czy to z inicjatywy strony czy z urzędu - materiał dowodowy, który następnie w całokształcie powinny poddać pełnej ocenie z punktu widzenia przedmiotu (istoty) rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Dokonane takiej oceny, aby można było uniknąć zarzutu dowolności przyjętych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, musi być należycie wykazane w treści uzasadnienia merytorycznej decyzji, stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności jego obowiązkiem będzie wydanie decyzji w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie od ponoszenia kosztów pobytu matki skarżącego w DPS, odpowiadającej prawu i uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwzględnieniem art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ pełnomocnik skarżącego nie złożył wniosku w tym zakresie (por. art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie przyjdzie dostrzec, że na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych strony skarżące działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dodatkowo, w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.) nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach między innymi załatwianych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skarżący nie miał zatem obowiązku uiszczania wpisu sądowego od skargi ani też opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).