II SA/Gl 88/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K. A. wystąpiła o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr "1", powstałej z podziału wywłaszczonej działki oznaczonej nr "2". W dniu [...]r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli K. A. i J. A. – J. A., Z. A. i J. A. Wnioski te dotyczyły zwrotu części działki nr "1". Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta R. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ orzekający ustalił, że część nieruchomości oznaczonej jako działka nr "2" o łącznej pow. 0,3350 ha, z której następnie wyodrębniono działkę nr "1", przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r., nr [...], wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Działka nr "1" stanowi obecnie własność Gminy J., która nabyła przedmiotową nieruchomość z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...]. Nadto ustalono, że celem wywłaszczenia określonym w decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. była budowa osiedla domów jednorodzinnych, w tym także sieci elektrycznej, wodociągowej i ulic. W dniu [...]r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1", w trakcie których ustalono, że przedmiotowa nieruchomość jest zagospodarowana drogą dojazdową wraz z poboczem do nieruchomości, których właścicielami są wnioskodawcy. Nieruchomości, dla których sporna droga stanowi dojazd stanowią działki nr "3", "4", "5" i "6". Stan spornej nieruchomości pozostaje nadal aktualny, co potwierdziły strony postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...]r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r., nr [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 kpa, odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr "1" położonej w Jastrzębiu, obręb J., k.m. 2, zawierającej się w granicach pierwotnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr "2". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że cel przejęcia został zrealizowany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, powstała bowiem droga dojazdowa. Jednocześnie przyznano, że w przedmiotowej sprawie nie zachowano terminu 7 lub 10 letniego do rozpoczęcia i sfinalizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 u.g.n. Nie można zatem zdaniem organu I instancji mówić o zbędności na cel wywłaszczenia zarówno w rozumieniu faktycznym, gdy cel nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość została w rzeczywistości wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej, ani też o zbędności w rozumieniu prawnym, co oznaczałoby powstanie stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto zwrócono uwagę, że sporna droga niezbędna jest jako droga dojazdowa obsługująca nieruchomości przy niej położone oraz umożliwia prawidłowe funkcjonowanie drogi publicznej, tj. ul. [...] w zakresie jej utrzymywania. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. A. zarzucając, że w sprawie nie zachowano 7 i 10 letnich terminów na rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia, określonych w art. 137 u.g.n. Dodatkowo podniósł, że droga dojazdowa do posesji istniała już wcześniej, a w [...] r. wykonano jedynie prace związane z położeniem asfaltu i krawężników. Ponadto wskazał, że droga dojazdowa stanowi jedynie cześć nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, pozostały teren stanowi natomiast niezagospodarowany nieużytek. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzją ostateczną z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 104 kpa oraz art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania, przytoczeniu treści art. 136 ust. 3, 137, 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że podstawową przesłanką domagania się zwrotu nieruchomości jest fakt niezrealizowania celu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany nie jest możliwe uznanie nieruchomości za zbędną. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W sprawie został prawidłowo oceniony cel wywłaszczenia jako budowa osiedla domów jednorodzinnych, w tym także sieci elektrycznej, wodociągowej i ulic. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla należy uwzględnić nie tylko budowę klasycznych budynków mieszkalnych, ale także towarzyszącą budowie infrastrukturę, w tym także tereny zielone. Do obiektów infrastruktury osiedla należy zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie zaliczyć również drogę dojazdową do budynków mieszkalnych. A zatem uznać należy, że nieruchomość, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące terminu budowy drogi i naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 137 u.g.n. są bezzasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że droga nie zajmuje całej nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, a pozostałe tereny stanowią nieużytki porośnięte trawą, organ wskazał, że ta cześć nieruchomości jest ściśle związana z funkcjonowaniem drogi, będącej infrastrukturą techniczną osiedla i tym samym nie podlega zwrotowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...]r. złożył J. A. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości, a w związku z tym nieruchomość nie podlega zwrotowi bez wzglądu na szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego z okresu, w którym została wydana decyzja o wywłaszczeniu Nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, iż teren stanowiący nieużytek porośnięty trawą stanowi tylko niewielką część nieruchomości, której zwrotu domagali się wnioskodawcy. Dalej zarzucono nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność wykazania, czy teren stanowiący nieużytek porośnięty trawą jest niezbędny do prawidłowego utrzymania drogi w okresie zimowym oraz na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości przed remontem przeprowadzonym w [...] r., co skutkowało niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. polegające na błędnej wykładni i nieuwzględnieniu faktu, że inwestycję związaną z budową drogi dokonano dopiero w [...] r., a zatem po upływie terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji celu publicznego i 10 lat na jego zrealizowanie. Dalej zarzucono niezastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n. i przyjęcie, że zwrotowi nie podlega część nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W konsekwencji tych zarzutów skarżący domagał się uchylenia decyzji ostatecznej w całości oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Wniósł także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. doszło do wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr "1", powstałej z podziału wywłaszczonej działki oznaczonej nr "2". Decyzja ta została wydana w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że celem wywłaszczenia było budownictwo jednorodzinne, w tym także sieci elektrycznej, wodociągowej i ulic. Bezspornym jest także fakt wystąpienia o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości przez wszystkich spadkobierców zmarłych współwłaścicieli K. A. i J. A. – J. A., Z. A. i J. A. W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie o jej wywłaszczeniu. Omówienie regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie w kwestii zwrotu nieruchomości należy rozpocząć od treści art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99). W art. 137 ust. 1 u.g.n. przyjęto normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oparte ono zostało na dwóch kryteriach: faktycznym oraz prawnym. Przesłanka faktyczna występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei przesłanka prawna to powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż chodzi o dwie charakterystyki tej samej podstawy dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu nieruchomości zasądzić zatem można po wykazaniu zbędności nieruchomości w jednym i drugim znaczeniu (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r. IV SA 2070/97 nie publ.). O ile w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia powinien być precyzyjnie określony, o tyle w wielu przypadkach dotyczących stanów prawnych i faktycznych zaistniałych w przeszłości cel wywłaszczenia nie był określany w sposób ścisły. Często cel ten określano ogólnikowo, np. jako wywłaszczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W takim przypadku ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96 (LEX nr 47337). Do obiektów infrastruktury osiedla należy również zaliczyć drogę dojazdową do budynków mieszkalnych. Bezsprzecznie wywłaszczona część nieruchomości oznaczona aktualnie jako działka nr "1" została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd zgodził się bowiem z argumentacją organu odwoławczego, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla domów jednorodzinnych, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, w szczególności dróg. Stanowią one elementy infrastruktury związane nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. W świetle powyższych okoliczności uznać należy za prawidłowe ustalenie organu, że cel wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany zgodnie z zamierzeniem wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Podstawą oceny zbędności i co za tym idzie żądania zwrotu nieruchomości jest bowiem wyłącznie fakt niezrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, jeżeli w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie da się bowiem pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w toku postępowania ustalono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i należy je zdaniem Sądu podzielić (vide wyroki NSA: z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/11, z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1924/10; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 927/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. polegającego na uznaniu, że nie podlega zwrotowi część nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, Sąd uznał go za niezasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych, w każdym jednak wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim (...) powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń (...). Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji" (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12). Tym samym ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że droga nie zajmuje całej nieruchomości, a pozostałe tereny stanowią nieużytki porośnięte trawą, wskazać trzeba, że niewielki pas gruntu porośnięty trawą niezbędny jest do prawidłowego utrzymania drogi, a zatem jest ściśle związany z jej funkcjonowaniem, co zostało potwierdzone w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., jak również piśmie Urzędu Miasta J. z dnia [...]r., co w konsekwencji oznacza, że nie podlega on zwrotowi. Podsumowując, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Skoro więc w sprawie wyraźnie określono cel wywłaszczenia i ustalono jego realizację, przeprowadzono rozprawę administracyjną i oględziny nieruchomości, w tym ustalono aktualny sposób zagospodarowania gruntu, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu niewyjaśnienia sprawy. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).