II SA/Gl 880/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]nr [...]. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17, art. 24 oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") odmówił J.S. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. S.. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do pierwszej grupy inwalidów, a inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i jest trwałe. Jednocześnie jest on zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej, przy czym jest zatrudniony na pełny etat na stanowisku dyrektora ds. wizerunku, marketingu i ekonomii społecznej. Jest on w dużym stopniu niezależny i sprawnie porusza się dzięki programom udźwiękowiającym. Przede wszystkim jednak organ ustalił, że są osoby spokrewnione z niepełnosprawnym tj. córka, pracująca i zamieszkująca w W. oraz brat przebywający na emeryturze i zamieszkujący we W.. Osoby te nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją organu I instancji i wniosła od niej odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną. Zaakcentowało, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego małżonkowi. Obowiązek alimentacyjny tego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie Kolegium uznało, że skoro mąż strony pracuje na podstawie umowy o pracę i wykonuje swoje obowiązki samodzielnie, to trudno uznać aby strona nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością stałej i ciągłej opieki nad mężem. Kolegium nie zanegowało przy tym, że strona opiekuje się w pewnym zakresie mężem. Jednak opieka ta nie ma charakteru stałego oraz ciągłego i nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu, w czasie kiedy mąż przebywa w swoim zakładzie pracy. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., polegającą na pominięciu prawne uzasadnionych celów tej ustawy i konstytucyjne zagwarantowanego prawa do pracy oraz na uznaniu aktywności zawodowej niepełnosprawnego za przeszkodę w przyznaniu świadczenia. Zarzucono także brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem i realnej możliwości kontynuowania pracy przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem zaliczonym do pierwszej grupy inwalidów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaakcentować najpierw należy, że Sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi wykonywać czynności opiekuńcze przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest to, aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Chodzi tutaj także o takie sytuacje, w których oprócz sprawowania opieki, opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje i przyjmuje za własną, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Ponadto wymóg "stałej" lub "długotrwałej" opieki nie może być rozumiany jako wykonywanie opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę. Opieka taka ma być "stała" w sensie trwałości, a "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegające na braku związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością stałej i ciągłej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Według Kolegium skoro mąż strony pracuje na podstawie umowy o pracę i wykonuje swoje obowiązki samodzielnie, to trudno uznać aby strona nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością stałej i ciągłej opieki nad mężem. Skarżąca ma bowiem możliwość podjęcia zatrudnienia w czasie, w kiedy jej mąż przebywa w swoim zakładzie pracy. Z takim stanowiskiem Kolegium zgodzić się jednak nie można. Wykonywanie pracy zawodowej przez osobę posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności, w sytuacji w której z orzeczenia o tej niepełnosprawności wynika, że może ona pracować w warunkach pracy chronionej nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o ile osoba ubiegająca się o to świadczenia spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Skoro kluczową z przesłanek do przyznania tego świadczenia jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jednocześnie dopuszczalnym jest, aby w treści takiego orzeczenia wskazać na możliwość pracy niepełnosprawnego w warunkach pracy chronionej, to brak podstaw do wywodzenia, że świadczenie takiej pracy przez niepełnosprawnego w stopniu znacznym jest dodatkową, negatywną przesłanką wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby intencją prawodawcy było wyłączenie tej szczególnej kategorii niepełnoprawnych w stopniu znacznym osób z możliwości przyznania ich opiekunom świadczenia pielęgnacyjnego, to powinno to zostać wprost wyartykułowane. Jednocześnie nie można nie dostrzec, że wykonywanie przez niepełnosprawnego pracy (w warunkach pracy chronionej) choć samo w sobie nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego, to może rzutować na ocenę spełnienia innych przesłanek przyznania tego świadczenia. Zdaniem Sądu brak będzie podstaw do jego przyznania, gdy sprawowana opieka ma na celu wyłącznie umożliwienie niepełnosprawnemu podejmowania aktywności zawodowej. Innymi słowy nie będzie podstaw do przyznania tego świadczenia w sytuacji, w której osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia sama rezygnuje z zatrudnienia wyłącznie po to, aby osobie niepełnosprawnej umożliwić świadczenie pracy poprzez pomoc przy wykonywaniu poszczególnych czynności stanowiących realizację obowiązków pracowniczych. W pozostałym zaś zakresie tj. poza aktywnością zawodową niepełnoprawnego nie sprawuje nad niepełnosprawnym opieki, której charakter uprawniałby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne stałoby się wyłącznie instrumentem wsparcia aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych. Nie kwestionując potrzeby takiej aktywizacji stwierdzić należy, że cel świadczenia pielęgnacyjnego jest inny. Z drugiej strony, skoro dopuszczalnym jest, aby niepełnosprawny w stopniu znacznym świadczył pracę w warunkach chronionych, to pomoc ze strony opiekuna w świadczeniu tej pracy nie stanowi samoistnej przeszkody do przyznania temu opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak jednak tylko pod warunkiem, że opieka sprawowana nad niepełnosprawnym, w zakresie nie związanym z aktywnością zawodową tego ostatniego, posiada cechy, od których uzależnione jest przyznanie tego świadczenia. Wymaga to jednak ustalenia, czy po wyeliminowaniu tych czynności opiekuna, które mają wyłączny związek z aktywnością zawodową niepełnosprawnego tj. stanowią pomoc w wykonywaniu poszczególnych obowiązków pracowniczych niepełnosprawnego, pozostałe czynności opiekuna mogą być zakwalifikowane jako sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust 1 u.ś.r. Chodzi tutaj zarówno o czynności wykonywane przez opiekuna poza czasem aktywności zawodowej niepełnosprawnego, jak i czynności podejmowane w czasie aktywności zawodowej niepełnosprawnego, jednak w tym drugim przypadku wyłącznie wtedy, gdy są to czynności takiego rodzaju, że i tak musiałby być wykonywane gdyby aktywność zawodowa niepełnosprawnego nie miała w ogóle miejsca. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie poczyniły ustaleń, o których mowa w powyższych rozważaniach. Zabrakło przede wszystkim dokładnego ustalenia jakie czynności i w jakim wymiarze podejmuje skarżąca w ramach opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zabrakło też ustalenia, które z tych czynności byłyby podejmowane bez względu na aktywność zawodową niepełnosprawnego. Ustalenia też wymagał faktyczny wymiar czasu pracy niepełnosprawnego oraz zakres czynności podejmowanych przez skarżącą, a związanych wyłącznie z realizacją przez niego poszczególnych obowiązków pracowniczych. Powyższe braki świadczą , zdaniem Sądu, o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji za przedwczesne i z tego powodu orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym organ I instancji najpierw uzupełni materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie, ustalając szczegółowo na czym polega opieka skarżącej poza czasem aktywności zawodowej niepełnosprawnego oraz w czasie tej aktywności. Ustali też wymiar tej aktywności zawodowej, ze szczególnym uwzględnieniem, czy i w jakim zakresie jest ona realizowana w sposób zdalny. Następnie rozpatrzy wniosek kierując się wiążącą ten organ oceną prawną Sądu przedstawioną w powyższych rozważaniach. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym a to wobec wniosku organu przy jednoczesnym braku wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).