II SA/Gl 883/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. sprawy ze skargi K. H. i E. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 122a, art. 128, art. 130, art. 132, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej zwanej k.p.a.) orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej współwłasność K. H. i E. H.. Jednocześnie decyzją tą ustalił odszkodowanie za utratę własności nieruchomości na rzecz w/w współwłaścicieli w łącznej wysokości [...] zł. Organ zobowiązał do wypłaty powyższego odszkodowania Skarb Państwa - Prezydenta Miasta K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Zastrzeżono, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. H. i E. H., oraz odwołania Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, uchylił w całości powyższą decyzją organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał m.in., że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], ale tylko tej części działki nr [...], która faktycznie została zajęta pod pas drogowy [...].. W ocenie Wojewody, bezpodstawnym jest orzeczenie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa niezagospodarowanej części działki, na której jak stwierdzono podczas jej oględzin, znajduje się: zieleń nieurządzona, wydeptane ścieżki i tablica reklamowa [...].. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji, w tej sytuacji, winien był dokonać stosownego podziału działki nr [...].tak, aby orzeczenie o nabyciu przedmiotowej nieruchomości dotyczyło wyłącznie tej jej części, na której faktycznie zrealizowano cel publiczny. Zastrzeżenie organu odwoławczego wzbudziło również ustalone w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowanie za utratę własności przejmowanej nieruchomości. Obejmuje ono nie tylko odszkodowanie za grunt, tj. za całą działkę nr [...]., ale również odszkodowanie za składnik budowlany na niej znajdujący się. Podano, że z akt wynika, iż pas drogowy drogi krajowej [...]. ul. [...] i urządzeń stanowiących infrastrukturę drogową takich, jak: torowisko tramwajowe, słupy trakcyjne i chodniki, zrealizowany w ramach inwestycji [...]., nie został wzniesiony nakładami właścicieli gruntu, lecz został sfinansowany ze środków inwestycyjnych [...].S.A. W ocenie Wojewody, nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące na podstawę do zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. w ramach decyzji z dnia [...]. r. Według Wojewody, organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem w przeprowadzonym postępowaniu, z jakich uregulowań prawnych wynika właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania. Natomiast odszkodowanie w wysokości [...].zł, ustalone decyzją Prezydenta K. z dnia [...].r., E H. nie zostało wypłacone, ani też nie zostało przekazane do depozytu sądowego. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż kwota ta nadal znajduje się na koncie depozytowym Miasta K.. Skargę na decyzję Wojewody [...]ego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. H. i K. H., wnosząc o uchylenie jej w całości wskazali między innymi, że organ odwoławczy de facto zobowiązał organ pierwszej instancji do dokonania określonych czynności z góry mu narzucając nieuprawniony sposób postępowania. Podano, skoro Wojewoda uznał, iż w sprawie zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy, to tym samym za nieuzasadnione uznać należy wysuwanie przezeń wniosków opisanych w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy w oparciu o niepełny, jak dalej twierdzi, materiał dowodowy. Za nieprawidłowe uznano także twierdzenie organu odwoławczego kwestionujące stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do dokonania naliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H na podstawie decyzji z dnia [...].r. W ocenie skarżących, nie sposób się też zgodzić z twierdzeniami Wojewody, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania. Podano, że organ odwoławczy pominął także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę E. H. i K.a H.., uchylając zaskarżoną decyzję oraz zasądzając od organu zwrot kosztów postępowania. Wojewoda [...] wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1384/16, uznając, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazał jednakże, że nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd drugiej instancji stwierdził, że rozpatrując odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda [...] nie naruszył zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się bowiem tylko do funkcji "rewizyjnej", lecz jest on zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie poprzez dokonanie własnych w tym zakresie ocen, czy analiz. Natomiast fakt, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich wniosków i argumentów zawartych w odwołaniu, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wytknął jednakże organowi odwoławczemu, że dokonując odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie nie zwrócił uwagi, że Prezydent K. decyzją z dnia [...].r. znak [...].zatwierdził podział dotychczasowej działki nr [...]. na działkę o nr: [...].o powierzchni [...]. m2 i nr [...].o powierzchni [...]. m2. Powyższy podział miał na celu wydzielenie działki gruntu niezbędnej do realizacji i budowy [...].. Wstępny projekt podziału został opracowany na podstawie decyzji Prezydenta K. nr [...].z dnia [...].r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tą właśnie decyzją została ustalona lokalizacja inwestycji o nazwie [...].. Wydając decyzję o podziale nieruchomości organ dokonujący podziału miał obowiązek uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd drugiej instancji podał, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta K. w dacie podejmowania decyzji o podziale działka nr [...].położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] oraz symbolem [...] , dla którego to obszaru, stanowiącego co najmniej 2/3 całości tej działki ustala się funkcję komunikacji drogowej – drogi głównej ruchu przyspieszonego z trasą torowiska szybkiego tramwaju linii K. B. i z ciągiem pieszym ( [...].SA z dnia [...]. r.). Skoro z działki nr[...].w celu realizacji celu publicznego została wydzielona działka nr [...]., to oznacza, że działka nr [...].w całości niezbędna była na powyższy cel publiczny. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte [...].r. dotyczyło działki nr [...].. Zatem wyliczenia odszkodowania za utratę własności przejmowanej nieruchomości należało dokonać za całą działkę nr [...].. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych względów, decyzja Wojewody [...] w części zobowiązującej organ pierwszej instancji do przeprowadzenia kolejnego podziału działki, tym razem działki nr[...]., celem wydzielenia z niej tej części, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy, jest wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. nie dokonał w swoich rozważaniach oceny zasadności zaskarżonych decyzji w części odnoszącej się do wartości poniesionych na przedmiotowej działce nakładów (według operatu szacunkowego – składników budowlanych), jak również nie odniósł się do kwestii zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconej już kwoty odszkodowania. Jest zatem obowiązany odnieść się do tej kwestii ponownie rozpoznając sprawę. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 23 października 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zarzuty prezentowane w toku postępowania. Jednocześnie wskazał na dokonaną przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych ocenę operatu sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę D.B-N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wykładnię prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 543/16, LEX nr 2261566). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1384/16 wskazał, że nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Sąd drugiej instancji przesądził również, że podział działki nr [...]. jest zbędny, albowiem działka ta powstała w wyniku podziału dokonanego zgodnie z decyzją Prezydenta K. z dnia [...].r. nr [...]. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w tym zakresie była niezbędna dla realizacji [...].. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wadliwość decyzji Wojewody [...] w części zobowiązującej organ pierwszej instancji do przeprowadzenia kolejnego podziału działki, której dotyczy odszkodowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w składzie niniejszym obowiązany był natomiast dokonać oceny zasadności zaskarżonych decyzji w części odnoszącej się do wartości poniesionych nakładów (według operatu szacunkowego – składników budowlanych) oraz odnieść się do kwestii zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconej już kwoty odszkodowania. Dokonując rozważań w tym zakresie Sąd uznał, że na poczet ustalonego odszkodowania należy zaliczyć wypłacone wcześniej kwoty, po ich zrewaloryzowaniu. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości na rzecz K. H. oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. W rozpatrywanej sprawie nie znajduje bowiem zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Tymczasem w niniejszej sprawie wypłacona dotychczas K. H. kwota odszkodowania – w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej - jest należna. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 830/11, wskazującym, że powołany przepis należy odnieść do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania (por również wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1092/11). Nadto, Sąd zauważa, że zgodnie ze złożoną do akt sprawy, sporządzoną przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, oceną operatu wykonanego przez rzeczoznawcę D.B-N., opracowanie to obarczone jest błędami i uchybieniami mającymi wpływ na poziom określonej wartości prawa własności nieruchomości, której dotyczy odszkodowanie. Koniecznym jest wobec tego sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego tę wartość, z uwzględnieniem uwag zaprezentowanych w powyższym opracowaniu. Organ obowiązany jest także dokonać oceny takiego operatu. Nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy podlega ocenie organu. Organ odwoławczy zaniechał tej czynności, kwestionując sam przedmiot wyceny. Sąd w niniejszym składzie stwierdził również, że do kwoty przyznanego odszkodowania za nieruchomość nie można wliczać nakładów poczynionych przez inwestora w trakcie budowy [...]. Ma zatem rację organ odwoławczy wskazując na bezpodstawność rozstrzygnięcia organu pierwszego instancyjnego w tym zakresie, gdyż współwłaściciele nieruchomości nie przyczynili się do powstania tych nakładów, co nie jest kwestią sporną w sprawie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, w sprawie prawidłowo zastosowanie znalazła regulacja art. 122 a u.g.n. Nie jest zresztą kwestionowane przez strony postępowania, że przesłanki wskazane w tym przepisie zostały wypełnione, tj. cel publiczny został zrealizowany a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. W konsekwencji przedstawionych wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zobowiązującej organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednakże, z przyczyn wskazanych w ramach przedstawionych rozważań, Sąd nie zgodził się z uzasadnieniem tej decyzji. W świetle powyższego Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.