II SA/Gl 889/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., opartym o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., B. S. zastępowany przez radcę prawnego K. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. (dalej Dyrektor MZD) z dnia [...] r. nr [...] w części obejmującej obowiązek dokonania przebudowy ul. [...] w B. wzdłuż własnej posesji zgodnie z projektem wykonawczym "przebudowa ul. [...] w B. – odc. od km 0,1+52,50 do km 0,2+52,50" opracowanym przez inż. W. M. W uzasadnieniu wniosku podał, że przedmiotową decyzją Dyrektor MZD wyraził zgodę na urządzenia zjazdu do parceli oznaczonej jako pgr [...] przy ul. [...] w B. Zgoda ta została jednak uzależniona od wykonania przebudowy odcinka drogi publicznej wzdłuż tej parceli, w oparciu o przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany. Przebudowa drogi miała zostać zrealizowana częściowo na gruncie stanowiącym własność strony (działka pgr [...]) bez uregulowania przez gminną jednostkę organizacyjną spraw własnościowych. Decyzja ta została wydana, zdaniem wnioskodawcy, bez podstawy prawnej. Organ powołał w niej m.in. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydawania decyzji - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) stanowiący, że budowa lub przebudowa dróg spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Dyrektor MZD pominął jednak art. 16 ust. 2 tej ustawy zgodnie, z którym szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, obowiązek przebudowy odcinka drogi publicznej nie mógł zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej na właściciela nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Ustanowiony przez ustawodawcę wymóg zawarcia umowy określającej warunki przebudowy drogi świadczy o woli podporządkowania tych kwestii prawu cywilnemu, a nie ustalania wszystkich elementów tego stosunku prawnego w sposób władczy i jednostronny na drodze decyzji administracyjnej. Wnioskodawca podniósł także, że z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu. Z przepisu tego nie wynika jednak, aby droga na całym odcinku przylegającym do gruntów osoby trzeciej miała być przebudowywana na koszt właściciela tych gruntów. Decyzją z dnia [...] r. SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Dyrektora MZD. W uzasadnieniu wskazało, że przed wydaniem kwestionowanej przez stronę decyzji Dyrektor MZD w piśmie z dnia [...] r. poinformował inwestora, że ul. [...] posiada konstrukcję dostosowaną do obsługi zabudowy jednorodzinnej. Obsługa komunikacyjna projektowanej zabudowy wymaga zaś w trakcie budowy, jak i docelowo, wyższych parametrów drogi i w związku z tym inwestor powinien przedłożyć projekt uwzględniający modernizację ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. MZD poinformował inwestora, że nie wyrazi zgody na lokalizację wjazdu na jego nieruchomość z ul. [...] bez jej adaptacji. Stanowisko to Dyrektor podtrzymał także w piśmie z dnia [...] r. W związku z tym B. S. do pisma z dnia [...] r., w którym wniósł o uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu dla dobudowy do istniejącego budynku mieszkalno-usługowo-biurowego salonu samochodowego ze sprzedażą samochodów, 2 stanowisk obsługi samochodów z ekspozycją i sprzedażą części samochodowych, dołączył projekt przebudowy ul. [...]. W oparciu o ten projekt wydana została kwestionowana decyzja, w której poinformowano wnioskodawcę, że realizacja i koszty budowy i modernizacji dróg spowodowane inwestycją niedrogową należą do inwestora tego przedsięwzięcia. Mimo nałożonego obowiązku przebudowy odcinka ul. [...] B. S. nie zrealizował tej inwestycji, a w związku z kierowanymi do niego wezwaniami dotyczącymi wykonania tego obowiązku, w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że przebudowa ul. [...] nie jest przedmiotem prowadzonej przez niego inwestycji. Wyjaśnił także, że przystał na przyjęcie przedstawionych mu przez Dyrektora MZD warunków bowiem miał już uruchomione bankowe środki obrotowe. W oparciu o tę argumentację domagał się również od Prezydenta Miasta B. anulowania decyzji Dyrektora MZD. Organ podał także, że inwestor kilkakrotnie zmieniał zakres prowadzonych robót budowlanych jednakowoż w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzjach ustalających warunki zabudowy dla kolejnych inwestycji wskazywano na konieczność spełnienia warunku sformułowanego w piśmie Dyrektora MZD z [...] r., a następnie w decyzji tego organu z dnia [...] r. SKO wskazało także, że uzyskało informację o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r., którą udzielono B. S. pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego przez niego obiektu mimo iż nie wykonał on nałożonego obowiązku przebudowy ul. [...]. Odnosząc się do argumentów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Dyrektora MZD Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium wnioskodawca błędnie przyjął, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż została ona oparta na przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazało, że zjazd z drogi publicznej, którego dotyczyła ta decyzja, powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a zwłaszcza powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych, a ponadto winien być usytuowany zgodnie z innymi wymaganiami. Kolegium wskazało ponadto, że w orzecznictwie NSA podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zauważyło, że w toku postępowania Dyrektor MZD dokonał szeregu pisemnych uzgodnień z inwestorem i w ich toku ustalono szczegółowe warunki przebudowy ul. [...], co wypełnia dyspozycję art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Organ dodał także, że B. S. sam wykonał projekt przebudowy ul. [...] i zwrócił się do MZD z prośbą o jego uzgodnienie. SKO powołało się wreszcie na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. II SA 1193/97 [w:] LEX nr 41398, w którym wskazano, że "zarządy dróg publicznych mogą uzależniać wydanie zgody na wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi publicznej jako dojazdu mającego charakter publiczny od wykonania modernizacji zjazdu, w konkretnym zaś przypadku od wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy włączania do ruchu i wyłączania z ruchu. (...) Właściciel może zjeżdżać z drogi publicznej do swojej nieruchomości tylko w razie urządzenia zjazdu odpowiadającego parametrom technicznym wymaganym ze względu na bezpieczeństwo ruchu". Powyższe okoliczności dowodzą zatem, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. MZD winien zaś rozważyć złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji skoro inwestor nie zrealizował przebudowy ul. [...]. Ponadto SKO podało, że do czasu wykonania przez B. S. przebudowy ul. [...] MZD powinien ustawić na tej ulicy znak ograniczający ruch pojazdów pow. 2,5 t, który obowiązywał na niej przed rozpoczęciem inwestycji, a także rozważyć zastosowanie art. 29 ust. 4 (winno być ust. 5) ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że uzasadnienienie zaskarżonej decyzji dowodzi, iż przedmiotem procedowania w sprawie nie było ustalenie legalności decyzji Dyrektora MZD lecz tropienie historii realizowanej przez stronę inwestycji budowlanej, udowadnianie i wytykanie nielegalnych albo nawet niemoralnych działań, aż po udzielenie instruktażu organowi I instancji wskazującego na sposób ukarania strony. Wyrazem tego było także doręczenie decyzji PINB w B., chociaż nie brał on udziału w postępowaniu, a posiada możliwość zastosowania dolegliwych dla strony sankcji. Organ nie rozpoznał także istoty sprawy, czym rażąco naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył bowiem nie budowy zjazdów lecz warunku przebudowy drogi publicznej. Wywody organu w tym zakresie są zatem nie tylko bezprzedmiotowe, lecz przede wszystkim dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym, które w tym zakresie w ogóle nie zostało wszczęte. Zdaniem B. S. organ przekroczył też swoje kompetencje orzekając w sprawach należących do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego. Wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował także stanowisko SKO, że czynności strony wypełniane z obowiązku nałożonego rozstrzygnięciami administracyjnymi były "ustaleniem szczegółowych warunków" przebudowy ul. [...] w zgodzie z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiły tym samym element rokowań w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślił, że dopóki jednostka samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej w formach władczych, dopóty nie występuje elementarna cecha stosunku cywilnego, jaką jest równość stron. Stanu tego nie zmienia podkreślany w zaskarżonej decyzji fakt skierowania przez stronę prośby do organu o uzgodnienie zjazdu. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił także uwagę na niezrozumienie przez organ wykładni przepisów zamieszczonej w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, [w:] LEX nr 51233. Zarzucił wreszcie błędne zaliczenie ustaleń dotyczących warunków wykonania zjazdu zawartych w przedmiotowej decyzji do sfery uznania administracyjnego. Imperatywna konstrukcja normy art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że w przypadku zajścia zdarzeń objętych hipotezą art. 16 ust. 1 tej ustawy organ zarządzający drogą ma obowiązek zawrzeć umowę określającą warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych spowodowanych inwestycja niedrogową. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 16 i art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odniósł się szczegółowo do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że analiza treści uzasadnienia poprzedniej decyzji dowodzi, że Kolegium nie wytykało stronie działań nielegalnych, czy niemoralnych, a stwierdzenia te są własną interpretacją pełnomocnika strony. Odnosząc się do zarzutu udzielania instruktażu MZD oraz powiadomienia o decyzji PINB, organ podał, że działania te podjęte zostały z uwagi na nakaz stania na straży praworządności nałożony na organy administracji publicznej normą wynikającą z art. 7 k.p.a. SKO w poprzednim orzeczeniu nie tropiło także historii inwestycji realizowanej przez stronę lecz przedstawiało jedynie treść kolejnych oświadczeń woli B. S. Organ ponownie wskazał, że warunek przebudowy ul. [...] został nałożony na inwestora nie tylko prawomocną decyzją Dyrektora MZD, ale również decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do podstawowego zarzutu strony polegającego na stwierdzeniu wydania decyzji przez Dyrektora MZD bez podstawy prawnej, a w szczególności pominięcia normy zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Kolegium powołało się na uregulowania zawarte w art. 60 k.c. W świetle tego przepisu wola osoby dokonującej czynności prawnej może zostać bowiem wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby ujawniającej swoją wolę w sposób dostateczny chyba, że ustawa stawia dalej idące wymagania dla oświadczenia woli dotyczącej danej czynności prawnej. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie zawiera zaś ustawowego wymogu formy pisemnej dla umownego określenia szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust.1. W tym kontekście SKO przywołało sformułowane w poprzedniej decyzji stanowisko, że między inwestorem, a zarządem drogi dokonano w drodze wymiany pism całego szeregu uzgodnień, co było właśnie ustalaniem szczegółowych warunków przebudowy ul. [...], wypełniającym dyspozycję art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zauważyło również, że niewniesienie przez inwestora odwołania od decyzji Dyrektora MZD z dnia [...] r. należy uznać za akceptację obowiązków nałożonych tą decyzją bez żadnych zastrzeżeń. SKO powołało się także na sprawozdanie geodety dotyczące ul. [...], które zostało przesłane organowi za pismem z dnia [...] r. Ze sprawozdania tego wynika, że w pasie drogowym tej ulicy położona jest działka nr [...] stanowiąca własność B. S. oraz że stan nawierzchni asfaltowej tej drogi jest bardzo zły. Wreszcie organ przytoczył przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych regulujące kwestie związane z zajęciem pasa drogowego nie wskazując bliżej, w jakim związku pozostają te przepisy z kontrolowaną sprawą. W skardze na tę decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S., zastępowany przez radcę prawnego D. W., domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie tego aktu z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 8 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przebudowa spornej drogi spowodowana została inwestycją niedrogową prowadzoną przez skarżącego, podczas gdy droga ta istniała wcześniej zanim skarżący rozpoczął działalność gospodarczą i w takim stanie istnieje do dziś. Na skutek tego błędnego założenia zarządca drogi zwolnił się z wynikającego z ustawy o drogach publicznych obowiązku jej przebudowy i utrzymania mimo, że wszelkie ubytki nawierzchni tej drogi związane z prowadzoną działalnością były przez skarżącego usuwane na bieżąco. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy, a to stanu prawnego ul. [...], czy sposobu użytkowania tej drogi przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Doprowadziło to w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji, którą obciążono skarżącego obowiązkiem wybudowania drogi z bocznymi krawężnikami i żwirowym poboczem, gdy obowiązek taki spoczywał na zarządcy drogi. W uzasadnieniu skargi B. S. podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora MZD z dnia [...] r. w części obejmującej nakazanie przebudowy ul. [...] wzdłuż jego posesji, zwrócił uwagę na naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż ma ponieść koszty przebudowy drogi na tym odcinku. Odmowa stwierdzenia przez SKO nieważności tej części decyzji jest – w jego ocenie - wadliwa. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie bowiem rozgraniczają obowiązki różnych podmiotów w zależności od tego czy chodzi o wykonanie zjazdu z drogi publicznej, czy o samą drogę. Niewątpliwie budowa, czy przebudowa zjazdu należy, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Z kolei budowa, przebudowa, remont i utrzymanie drogi należy do zarządcy drogi. Kwestia ta pozostała poza rozważaniami SKO, które stanęło na stanowisku, że skarżący przyjął do wykonania decyzję MZD. Odwołując się do brzmienia art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych skarżący wywiódł także, że brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, iż egzekwowana budowa drogi została spowodowana inwestycją niedrogową, bowiem droga ta istniała już w [...] r., kiedy to nabył on swoją nieruchomość. Stan techniczny tej drogi do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Z drogi tej korzystają od lat inni użytkownicy, w tym podmioty prowadzące działalność gospodarczą świadczenia usług spedycyjnych związanych z używaniem ciężkich samochodów transportowych. Skarżący w swoim salonie nie sprzedaje zaś pojazdów o ciężarze pow. 2,5 t. Przyjmując zobowiązanie budowy drogi nałożone na niego decyzją z dnia [...] r. (chodzi o pismo MZD z tej daty) skarżący działał w zaufaniu do organów administracji państwowej, przekonany, że takie obowiązki wynikają z przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest także, że znajdował się on wówczas pod silną presją związaną z budową salonu samochodowego i świadomością zagrożenia wstrzymania prowadzonych robót w przypadku nie zaakceptowania nałożonych tą decyzją obowiązków. Nieruchomość skarżącego w dacie jej nabycia była w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na działalność handlową. Dotyczyło to także działki pgr [...], po której przebiega ul. [...]. Doszło zatem do paradoksalnej sytuacji, że skarżący jest przymuszony do budowy drogi publicznej urządzonej bez tytułu prawnego na jego nieruchomości, której wykonanie musi sfinansować. Należy dodać, że koszt żądanej od niego inwestycji jest bardzo wysoki i uniemożliwi mu prowadzenie podstawowej działalności gospodarczej. Pomijając te okoliczności SKO w [...] naruszyło zatem art. 7 oraz art. 8 k.p.a., a w konsekwencji poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, także przepisy prawa materialnego. Dodatkowo skarżący podniósł, że ma zamiar przesunąć jedną z bram wjazdowych na jego posesję o ok. 12 m, co skracając czas przejazdu ul. [...] zmniejszy również uciążliwości związane z eksploatacja drogi. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliło, że w dacie zakupu przedmiotowej działki zabudowanej wówczas budynkiem mieszkalnym z częścią usługowo-biurową o pow. [...] m kw. inwestor był informowany przez MZD, że ul. [...] jest przystosowana jedynie do obsługi funkcji mieszkaniowej. Tym samym dobudowywując do istniejącego obiektu pawilon wystawowy o pow. [...] m kw. z miejscami postojowymi dla samochodów i infrastrukturą musiał się liczyć koniecznością wykonania zjazdów z ul. [...] dla ciężkiego transportu, o co wystąpił do MZD. Zgody takiej wymagała również planowana dalsza rozbudowa istniejącej stacji obsługi samochodów o blacharnię i lakiernię o powierzchni zabudowy[...] m kw. Wraz [...] miejscami parkingowymi dla samochodów. Aby jednak wykonać planowane zjazdy konieczne było dostosowanie ul. [...] do parametrów technicznych wymaganych dla takiego transportu. Inwestor wykonał zjazdy, a obecnie uważa, że przebudowę odcinka ul. [...] dostosowanego do ruchu pojazdów ciężkich winien wykonać MZD w imieniu miasta B. Gmina nie wykonuje jednak zadań mających na celu zaspokojenie potrzeb jednego zainteresowanego, a zatem Dyrektor MZD nie mógł za środki publiczne przebudować ul. [...]. Bez przebudowy odcinka tej ulicy MZD nie udzieliłby zaś zgody na urządzenie samego zjazdu, gdyż zarządca drogi jest zobowiązany do działania mającego na celu wykorzystanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem oraz zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim jej użytkownikom. SKO uznało także za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1323/00, [w:] LEX nr 75527. wskazało, że "zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Dlatego też, załatwiając indywidualną sprawę strony obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym. W tym wypadku interes społeczny wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi i przedkłada nad interes strony". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie mogła się ostać. Dotyczy to także poprzedzającej ją decyzji tego organu, którą Sąd - stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) – objął również kontrolą. Obie te decyzje zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednak należy, że Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa - stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. – uwzględnił z urzędu. Przystępując do analizy zarzutów skargi należy w pierwszym rzędzie odnieść się do powołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga została bowiem wniesiona na decyzję zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym, a zatem dla oceny zasadności zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego podstawowe znaczenie ma ocena zgodności postępowania prowadzonego przez Kolegium z przepisami art. 156 – art. 159 k.p.a. regulującymi przebieg postępowania nieważnościowego. Zauważyć przyjdzie, że weryfikowana w nadzwyczajnym trybie postępowania ostateczna decyzja administracyjna nie była kwestionowana w zwykłym trybie przez skarżącego, który nie wniósł od niej odwołania. Okoliczność ta ma niebagatelne znaczenie, bowiem organ wyższego stopnia nie był władny orzekać w kontrolowanym postępowaniu reformacyjnie, a jego uprawnienia miały charakter wyłącznie kasacyjny. SKO orzekające w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło zatem w oparciu o art. 158 k.p.a. jedynie stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w całości lub części albo orzec o jej niezgodności z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia winno odmówić stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Innymi słowy Kolegium nie mogło zmienić decyzji Dyrektora MZD w B. z dnia [...] r. ani też, uchylając ją, orzec co do istoty sprawy. Działanie organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji różni się tym samym zasadniczo od postępowania zwykłego, a organ orzekający winien ograniczać się w jego toku jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Zasadnie podnosi się w doktrynie, że organ nadzoru jest w tym wypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, nie zajmuje się zaś rozstrzyganiem o prawach lub obowiązkach stron (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz. Warszawa 2007. Komentarz do art. 158 k.p.a.). O wskazanych cechach postępowania nieważnościowego zdali się zapomnieć zarówno autor skargi, jak i organ orzekający w sprawie. W skardze sformułowane zostały bowiem nowe, dotychczas nie podnoszone, zarzuty skierowane nie tyle w stosunku do wydanej w trybie nadzwyczajnym decyzji SKO, ile w stosunku do decyzji Dyrektora MZD w B. z dnia [...] r., a zwłaszcza stanowiska tego organu zajętego w piśmie z dnia [...] r. (mylnie określonym w skardze jako decyzja). W tej konwencji została sporządzona także odpowiedź na skargę, w której organ ponownie skupił się na analizie okoliczności faktycznych, w jakich zapadła decyzja Dyrektora MZD w B, dość pobieżnie odnosząc się do przesłanek, na jakich została oparta zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Organowi jak i stronie skarżącej umknęło tym samym, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie gromadzi dowodów, prowadzących do nowych, czy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje zaś tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Innymi słowy w toku tego postępowania badany winien być stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Treść uzasadnienia pierwszej decyzji SKO, jak i decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskazuje, że oba składy Kolegium wyraźnie przekroczyły opisane wyżej obowiązki analizując m.in. decyzje i pisma wydane niekiedy kilka lat po decyzji Dyrektora MZD. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że jest zwolniony z obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podniesionych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, a także w pismach strony skarżącej. Jak się wydaje źródeł opisanych odstępstw od trybu w jakim winno przebiegać postępowanie nieważnościowe należy upatrywać w treści wniosku skarżącego, w którym domagał się on stwierdzenia nieważności jedynie części decyzji Dyrektora MZD w B. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach obu kontrolowanych decyzji zdaje się wskazywać, że w ocenie organu treść tego wniosku wyznaczyła ramy kontrolowanego postępowania nieważnościowego. W tej kwestii zauważyć jednak przyjdzie, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, bądź z urzędu. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05, [w:] LEX nr 2669170). Domaganie się przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w odniesieniu do części decyzji administracyjnej, która jednak w całości dotyczy jej interesu prawnego, nie zwalnia organu prowadzącego to postępowanie od obowiązku zbadania zgodności z prawem całej decyzji. Dotyczy to także takich sytuacji, gdy kwestionowaną przez stronę częścią decyzji nałożono obowiązki bez wykonania których nie doszłoby do wydania takiego aktu. W tej kwestii przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, [w:] ONSA 1995/1/32, zgodnie z którym organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do sformułowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej Kolegium uznało, że w kontrolowanym postępowaniu nie miało to miejsca. W świetle stanowiska doktryny jak i orzecznictwa, z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 oraz wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, [w:] LEX nr 51233 i WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r., VI SA/Wa 986/07, [w:] LEX nr 374781 ). Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., I SA/Wa 262/07[w;]LEX nr 352779). Zasadnicza kwestia, którą winien rozważyć Sąd, sprowadza się zatem do ustalenia, czy decyzja Dyrektora MZD w B. wydana w sprawie uzgodnienia budowy zjazdu z ul. [...] oraz przebudowy ulicy na pgr [...] (numeracja sprzed podziału parceli) gm. kat. [...] miała oparcie w przepisach prawa. Zauważyć należy, że przedmiotową decyzją zezwolono skarżącemu w oparciu o przedłożony przez niego projekt, na wykonanie dwóch dodatkowych wjazdów na opisaną posesję (obok dwóch wcześniej już istniejących). Jak wynika z zatwierdzonego tą decyzją projektu zagospodarowania terenu, jeden z nowych wjazdów miał szerokość 6 m, a drugi 10 m. Zatwierdzony kwestionowaną decyzją przedłożony przez skarżącego projekt obejmował jednak nie tylko organizację wjazdu na parcelę, bowiem jego integralną część stanowił projekt przebudowy ul. [...] na odcinku biegnącym wzdłuż posesji inwestora. Zdaniem skarżącego ta część decyzji Dyrektora MZD z dnia [...] r. – nakładająca obowiązek przebudowy biegnącego wzdłuż jego nieruchomości odcinka ul. [...] w B. została wydana bez podstawy prawnej. W swoim wniosku z dnia [...] r. wskazał on, że stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek taki nie mógł zostać nałożony decyzją administracyjną. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg spowodowane inwestycją niedrogową winny zostać bowiem, stosownie do tego przepisu, określone umową między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Zdaniem Kolegium zarzut ten był niezasadny bowiem kwestionowana decyzja nie dotyczyła przebudowy drogi lecz udzielono nią zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, a decyzja ta miała oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto SKO odwołało się (nie wskazując wprost na to źródło) do przepisu § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO wskazało równocześnie, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oparta jest na uznaniu administracyjnym i wywiodło z tego faktu uprawnienie organu do nakładania na podmiot ubiegający się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia dodatkowych warunków, w tym także obowiązku przebudowy odcinka drogi publicznej. Stanowisko to Kolegium uzupełniło w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie oparte na przepisie art. 60 k.c., wskazując, że do zawarcia umowy między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, doszło per facta concludentia. W ocenie Sądu oba stanowiska nie zasługują na aprobatę. Zgodzić należy się z poglądem Kolegium, że rodzaj i zakres planowanej przez skarżącego inwestycji wymagał nie tylko uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdów z nieruchomości, ale także przebudowy istniejącej ul. [...], co związane było z koniecznością podniesienia jej parametrów technicznych. Stanowisko takie, jak wykazało SKO w obu swoich decyzjach, było konsekwentnie prezentowane przez Dyrektora MZD od pierwszego pisma tego organu. Jednocześnie nie sposób odmówić racji skarżącemu, że szczegółowe warunki przebudowy drogi publicznej w sytuacji o jakiej mowa w art. 16 ust 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych winny zostać określone umową między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Zakwestionować przyjdzie tutaj jednak stwierdzenie zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, że w drodze kwestionowanej decyzji w sposób władczy ustalono wszystkie istotne elementy stosunku prawnego między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Kwestionowana przez skarżącego decyzja poza zatwierdzeniem projektu budowlanego przebudowy drogi oraz nałożeniem obowiązku tej przebudowy na inwestora inwestycji niedrogowej nie określiła bowiem żadnych innych istotnych elementów tego stosunku prawnego. W szczególności w decyzji tej nie wskazano: jakie warunki winien spełniać wykonawca takiej inwestycji, na czym będzie polegał nadzór inwestorski, w jakim terminie inwestycja ta winna zostać zrealizowana, czy wreszcie w jakim trybie nastąpi odbiór techniczny zrealizowanych robót. Z tych też oczywistych względów, pomijając inne argumenty, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że do zawarcia takiej umowy mogło dojść per facta concludentia. W skardze główny zarzut pod adresem decyzji Dyrektora MZD nie dotyczył już załatwienia w drodze decyzji administracyjnej kwestii, która winna zostać uregulowana w drodze umownej lecz opierał się na poglądzie, że skarżący powinien ponieść jedynie koszty budowy lub przebudowy zjazdu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanej decyzji – Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) budowa lub przebudowa zjazdu należy: 1) w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi; 2) w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Natomiast stosownie do art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem – należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z brzmienia tych przepisów wynika zdaniem skarżącego, że skoro przed rozpoczęciem inwestycji ul. [...] już istniała, a jej stan techniczny do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie to nie można było w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 analizowanej ustawy uznać, iż w sprawie doszło do budowy lub przebudowy drogi publicznej spowodowanej inwestycją niedrogową i że obowiązek taki obciąża inwestora tego przedsięwzięcia. Argumentacja ta nie mogła uzyskać akceptacji Sądu, bowiem jak wykazano wyżej zakres i rodzaj planowanych przez inwestora robót budowlanych na pgr [...] wymagał przebudowy istniejącej ul. [...] celem zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenu tej inwestycji. Zwrócić w tym miejscu należy także uwagę na przepis art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez Dyrektora MZD (aktualnie treściowo odpowiada mu art. 29 ust. 4 ustawy). W świetle tego przepisu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MZD. Tą ostatnią decyzją nałożony został bowiem na inwestora inwestycji niedrogowej obowiązek przebudowy drogi publicznej, mimo braku przepisu prawnego dającego podstawę do załatwienia sprawy w drodze takiej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B., kierując się naprowadzonymi przez Sąd okolicznościami oraz przeprowadzoną wykładnią przepisów postępowania administracyjnego, rozważy zasadność stwierdzenia nieważności całej decyzji Dyrektora MZD w B., a nie tylko jej części kwestionowanej przez skarżącego. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).