II SA/Gl 890/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. B., J. P., A. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: "PINB") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie okien wykonanych w ścianie budynku położonego na działce nr 1 przy ul. [...], przy granicy z działką nr 2 przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu wskazał, iż "uzyskane informacje nie pozwalają na ustalenie ewentualnego czasu wykonania okien oraz precyzyjnego wskazania czasu ich wymiany (...)". Przyjął za najbardziej prawdopodobną tezę, iż okna zostały wykonane wraz z budynkiem około 1910 r. i nie zmieniono ich wymiarów podczas wymiany na nowe. W odwołaniu od powyższej decyzji E. T. podniosła, iż w sprawie naruszono przepisy prawa procesowego, tj. art. 7-11, art. 77 i art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., bowiem nie rozpatrzono kwestii zgłoszonej przez nią we wniosku z dnia 7 września 2020 r., dotyczącej montażu banerów reklamowych na elewacji budynku przy ul. [...], położonego w J. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem jednoznacznego ustalenia, kiedy powstały otwory okienne w budynku przy ul. [...] w J. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem warunkować będzie w jakim kierunku będzie prowadzone dalsze postępowanie administracyjne. PINB winien również ustalić, jak na przestrzeni lat przebiegała granica pomiędzy działką nr 2 a działką nr 1. A w konsekwencji, czy w przedmiotowej sprawie zostały w dacie wykonania otworów okiennych naruszone warunki techniczne dotyczące odległości jakie muszą być zachowane do granicy działki oraz budynków sąsiednich. W przypadku, gdyby PINB uzyskał informację, iż zasoby archiwalne są kompletne, a brak jest w nich stosownego pozwolenia na budowę, zaś otwory okienne powstały w trakcie budowy budynku mieszkalnego, winien wdrożyć procedurę przewidzianą w przepisach art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeśli jednak stwierdzi, że zachodzi potrzeba nakazania dokonania zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlane z 1974 r., winien wydać odpowiednie nakazy, a dopiero na dalszym etapie postępowania będzie możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dojdzie do przekonania, że otwór okienny został wykonany w ramach samowoli budowlanej, i nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., winien rozważyć wdrożenie przepisu art. 40 Prawa budowlanego, z 1974 r., a następnie wydać pozwolenie na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Ostateczne więc zakończenie procedury legalizacyjnej na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane następuje w związku z wydaniem przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie. W przypadku jednak, gdyby PINB ustalił, że otwory okienne powstały pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zaś zasoby archiwalne są niekompletne, a właściciele nie posiadają stosownych pozwoleń na budowę, nie można by wywodzić dla stron negatywnych skutków i nakazywać legalizację czy też rozbiórkę. Nie można bowiem domniemywać, iż w takim przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W podobnej sprawie wypowiedział się m.in. WSA w Opolu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 61/17, stwierdzając, iż "obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, wynikający z przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Powyższe, wedle Sądu, oznaczało, że właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy. Tym samym, jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. PINB winien rozważyć również wszczęcie odrębnego postępowania, dotyczącego zainstalowania na ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J. banerów (tablic) reklamowych. W myśl bowiem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W związku z tym PINB winien, po uprzednim zawiadomieniu stron w myśl art. 79 k.p.a., przeprowadzić oględziny i ustalić, czy dokonano stosownego zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, oraz zweryfikować czy w sprawie nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 2. W zależności od poczynionych ustaleń PINB winien podjąć dalsze stosowne kroki, zważywszy, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania sporów w ramach prawa cywilnego oraz prawa karnego, ani badania motywów inwestycji. Ewentualne roszczenia wobec innego podmiotu z tytułu poniesionych kosztów, strony mogą dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jednocześnie PINB winien zapoznać E. Z. i B. T. ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym, bowiem są one stronami postępowania. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli A. B., J. P. i A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, oraz błąd polegający na kwestionowaniu daty pewnej udzielenie zezwolenia na budowę i powstania spornych otworów okiennych w roku 1910, wobec nie zachowania się dokumentów źródłowych, które w wyniku działań wojennych zostały zniszczone. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), oraz sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja ŚWINB z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. PINB za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Zadaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ŚWINB słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej aktualny stan faktyczny. Każda ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych szeroko opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiących przedmiot sprawy. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano nowe okoliczności konieczne do wyjaśnienia, których zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez ŚWINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez ŚWINB, jako organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Prawem każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego, zwłaszcza w tak istotnych kwestiach, jak podniesione przez NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019r. sygn. akt II OSK 3389/18 (uchylającym decyzję ŚWINB z dnia [...] r.), ale też oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 191/17, mających przecież decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego, są przedwczesne i będą mogły ewentualnie mieć znaczenie wówczas, gdy dojdzie do ich merytorycznej oceny. Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl