II SA/Gl 897/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] r. uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z dnia [...]r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z wnioskiem Z. K. w sprawie użytkowania, jako warsztat wulkanizacyjny, budynku zlokalizowany przy ul. [...] w Z. w dniu [...] r. PINB przeprowadził czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na działce nr 1, przy granicy z działką nr 2, stanowiącej jego własność, usytuowany jest budynek gospodarczo - garażowy o wymiarach w rzucie: 13,95 m x 8,36 m, murowany, parterowy, z dachem jednospadowym (spadek na własną posesję), kryty blachodachówką. Na dzień kontroli nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wulkanizacją. Jak wyjaśnił Z. C., nieruchomość nabył [...]r., przy czym nie przekazano mu żadnych dokumentów związanych z przedmiotowym obiektem. Okazał zgłoszenie do organu architektoniczno - budowlanego z dnia [...] r. na wykonanie prac remontowych w budynku garażowym. Do protokołu oględzin oświadczył, że na terenie działki nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z wulkanizacją. Z kolei Z. K. w trakcie oględzin złożył dodatkowe pisemne oświadczenia, informując o tym, że sąsiad przerobił komórki na garaże poprzez wybicie bramy garażowej w ścianie nośnej oraz wyburzenie ścian. Wniósł, w związku z tym, o sprawdzenie legalności przeprowadzonych robót. Następnie PINB zwrócił się do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o przekazanie uwierzytelnionej kserokopii zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z dn. [...]r., na remont budynku gospodarczego oraz o wskazanie, czy organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W odpowiedzi z dnia [...]r., przekazano zgłoszenie robót budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z dnia [...] r., polegających na remoncie garaży na zasadzie wymiany drzwi, bram i okien, wykonaniu wylewek, otynkowaniu, wykonaniu docieplenia ścian i wymiany pokrycia dachowej. Organ architektoniczno - budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., w trybie art. 81 c zobowiązano właściciela budynku do przedłożenia oceny technicznej z wykonanych robót budowlanych sporządzonych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W dniu [...]r., S. C. przedłożył dokumentację sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, należącą do [...] Izby Inżynierów Budownictwa. Zgodnie z ustaleniami tam zawartymi, należy wykonać od strony południowej i zachodniej budynku ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wzniesioną co najmniej 0,3 m i grubości 0,25 m ponad pokrycie dachu lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ogień, wykonać kratki nawiewne i wywiewne w pomieszczeniu garażowym oraz od strony północnej budynku na schodach zewnętrznych prowadzących na poddasze nieużytkowe, wykonać bariery ochronne. Ponadto wskazał, że pozostałe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z normami oraz sztuką budowlaną. Konstrukcja budynku nie stwarza zagrożenia. Podsumowując wyniki postępowania wyjaśniającego PINB przyjął, iż w roku [...] inwestor wykonał roboty budowlane polegające min. na wymianie pokrycia dachowego, wymianie drzwi, okien, dociepleniu ścian budynku w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] r. Podczas realizacji robót budowlanych inwestor dodatkowo wykonał nowy otwór z bramą garażową we wschodniej ścianie budynku oraz dodatkową ścianę wewnątrz budynku, przy granicy z działką sąsiada. Zmienił się również sposób użytkowania budynku z gospodarczego na garażowy. W ocenie PINB, w tym przypadku, miała miejsce nie przebudowa, ale rozbudowa obiektu ze względu na zmianę jego istotnych parametrów. Sprawa, jak przyjął organ, powinna jednak być załatwiona w trybie art. 51 pr. bud. (a nie 48), bowiem w wyniku wykonanych robót powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością użytkowania "starej" substancji obiektu. W odwołaniu z [...] r. Z. K. podnosi, iż Inwestor dokonał samowoli budowlanej oraz zmienił sposób użytkowania pomieszczeń garażowo-gospodarczych. Naruszył także przysługujące mu prawo własności w wyniku wybudowania ściany na jego działce, spuszczając przy tym wodę z dużej części dachu na jego stronę. Wniósł także zastrzeżenia odnośnie oceny technicznej, sporządzonej przez uprawniona osobę. Jak podkreśla, Inwestor sam przyznaje, że wyburzył dwie ściany działowe, wykuł bramę w ścianie nośnej i wybudował ścianę nośną wzdłuż jego domu, naruszając prawo własności. Do odwołania załączono wyrys z mapy ewidencyjnej z przebiegiem granic oraz zdjęcia obrazujące m.in. skutki źle zainstalowanej rynny spustowej (zacieki na ścianie), a także inne zdjęcia świadczące o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Jak stwierdza, wyburzając ścianę powiększono powierzchnię garażu o 100%, została również wybudowana ściana nr. 3, która utworzyła pomieszczenie biurowe z części kuchni. Wyburzono ścianę nr. 2, gdzie również powiększono powierzchnię pomieszczenia, a wycięcie w tym pomieszczeniu nowego otworu garażowego spowodowało, że powstał drugi garaż. [...]WINB uchylając decyzję PINB z [...] r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zakwestionował, w pierwszym rzędzie, brak ustaleń dotyczących legalności wybudowania pierwotnego obiektu. To z kolei, jego zdaniem, nie pozwala na dokonanie oceny w kwestii co do zastosowanego trybu postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że na fakt powstania nielegalnie przynajmniej części obiektu wskazują dane zawarte w akcie notarialnym jego zakupu, gdzie budynek gospodarczy ma 35 m2 powierzchni użytkowej, podczas według oceny technicznej powierzchnia ta wynosi 63 m2. Nie została wyjaśniona kwestia usytuowania części tego budynku na działce należącej do sąsiada, jak i sprawa zalewania należącego do niego obiektu. Zgromadzony przez PINB materiał dowodowy nie pozwala także na wskazanie jakie dokładnie roboty wykonano w przedmiotowym budynku w ramach jego przebudowy. Wątpliwości tych nie usuwa nawet ocena techniczna, która nie zawiera rysunków obrazujących stan poprzedni tego budynku, a z jej części opisowej zdaje się wynikać, że mamy tu do czynienia z całkowicie nowym obiektem (karta akt 49). Poza tym, co dostrzega organ odwoławczy, "projekt zagospodarowania działki nr ew. 1" dołączony do ww. oceny technicznej nie został sporządzony na mapie do celów projektowych, wobec czego nie jest możliwe ustalenie jakie jest rzeczywiste jego usytuowanie w terenie. W tej sytuacji uznano decyzję za co najmniej przedwczesną, która nie może pozostać w obiegu prawnym. W skardze z 3 stycznia 2017 r. S. C. podnosi zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i wnosi o uchylenie decyzji [...]WINB. W uzasadnieniu skargi informuje, że był skłonny wykonać decyzję PINB mimo kosztów, jakie z tym są związane. W roku [...] wykonał roboty budowlane objęte zgłoszeniem (wymiana pokrycia dachowego, wymiana drzwi i okien, docieplenie ścian), dodatkowo wykonując jedynie nowy otwór z bramą garażową we wschodniej ścianie budynku oraz ścianę wewnątrz budynku przy granicy z działką sąsiada. Po nałożeniu na niego obowiązku przedłożenia oceny technicznej z wykonanych robot budowlanych w dniu [...] r. przedłożył dokumentację sporządzoną osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcje budowlane, należącą do [...] Izby Inżynierów Budownictwa. Kwestionuje ustalenia organów odnośnie zalewania ściany sąsiada, wiążąc to użyciem do ocieplenia "supremy". Załączone przez skarżącego zdjęcia pokazują, iż woda spływająca z jego budynku nie ma wpływu na stan ściany sąsiada i nie spływa na jego działkę. Do skargi dołączono także kopię mapy ewidencyjnej — stan na dzień [...] r.( tj. przed zakupem niniejszej działki) oraz kopię mapy ewidencyjnej - stan dzisiejszy. Mapy są dowodem na to iż, nie wykonywał on żadnych innych robót aniżeli te, które stwierdził PINB. Skarżący zauważa także, iż jego sąsiad nie wnioskował o sprawdzenie legalności całego budynku, tak jak to sugeruje [...]WINB w K. Z map ewidencyjnych dokłada widać, że od czasu jego nabycia bryła budynku nie zmieniła się. Wskazuje również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest władny podjąć decyzję kasacyjną w sytuacji, w której równocześnie zostały spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy rzecz ujmując, wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2064/15, CBOSA). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie ww. przesłanki zaistniały ze względu na niewyjaśnienie przez organ I instancji istotnych dla sprawy okoliczności (faktów prawotwórczych), a których to organ odwoławczy nie mógł samodzielnie ustalić ze względu na ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w szerokim tego słowa znaczeniu, która wymaga wdrożenia właściwego trybu postępowania określonego w art. 48, 49a, 50-51 bądź 71a pr. bud., a być może nawet art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jeśli samowola ta zaistniała przed 1 stycznia 1995 r. Wybór właściwego trybu postępowania nie zależy od uznania organu nadzoru, ale jest determinowany stanem faktycznym sprawy. Najkrócej rzecz ujmując decyduje o tym charakter (rodzaj) samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz czas ich realizacji, przy czym w przypadku robót wykonywanych na istniejącym obiekcie budowalnym, a z takim przypadkiem mamy do czynienia, znaczenie mieć będzie także kwestia legalności tego obiektu. Nie można uznać bowiem, że dopuszczalna jest legalizacja robót budowlanych wykonanych na nielegalnie wzniesionym obiekcie (formalnie przecież taki nie istnieje). Dopiero ustalenie, że obiekt ten został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa otwiera możliwość dokonywania ustaleń tyczących charakteru wykonanych robót budowlanych. PINB, jak wynika z akt postępowania oraz uzasadnienia wydanej przez niego decyzji, jak również ze stanowiska organu odwoławczego, nie podjął w tym względzie żadnych czynności dowodowych przyjmując a priori, że pierwotnie istniejący na działce nr 1 budynek gospodarczy ma charakter legalny. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie jest możliwa ocena charakteru wykonanych robót budowlanych. Określenie właściwej materialnoprawnej podstawy niniejszego postępowania uzależnione było zatem od ustalenia, czy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w warunkach samowoli budowlanej i w jakim okresie czasu inwestycja ta była prowadzona. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że w przypadku realizacji budowy pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., inwestor nie był zobowiązany do archiwizacji takowej dokumentacji, zaś organy architektoniczno-budowlane były zobowiązane dokumentację taką archiwizować jedynie przez okres 5 lat. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, bliski składowi orzekającemu, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15, LEX nr 1932863; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 402/09, LEX nr 573926). Jeśli budynek gospodarczy powstał już po wejściu w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 (a więc po 1 stycznia 1995 r.), to na podstawie art. 63 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Organ I instancji nie podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności, podczas gdy dopiero analiza pozwolenia oraz projektu budowlanego pozwoliłaby na udzielenie odpowiedzi na pytanie, na ile roboty wykonane w [...]r. stanowią odstępstwo od parametrów tam określonych i w konsekwencji na dokonanie oceny czy stanowiły one remont, przebudowę, rozbudowę lub też inny rodzaj robót. Przejęcie przez PINB, że jest to rozbudowa było, w tym kontekście, przedwczesne. Zgodzić się także trzeba ze stanowiskiem [...]WINB, zdaniem którego organ I instancji nie ustalił dokładnie jakie roboty zostały wykonane w przedmiotowym budynku, jak również w jakich warunkach. Dotyczy to powierzchni użytkowej budynku, skoro raz wynosi ona 35 m2, a innym razem 63 m2, podczas gdy w trakcie postępowania wyjaśniającego skupiano się głównie na robotach wykonywanych wewnątrz obiektu, jak i ściany wybudowanej wzdłuż budynku mieszkalnego sąsiada, która, wedle jego opinii, została usytuowana na jego działce (nr 2). Już samo to uchybienie, polegające na naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 103 § 3 k.p.a.), którego następstwem jest niewyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy, przesądzających o wyborze właściwego trybu postępowania i wydaniu stosownej do niego decyzji, uzasadniała uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.