II SA/Gl 899/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...]r., nr [...] Wójt Gminy J., na wniosek M. K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działkach "1", "2", "3" w K. polegającej na wykonaniu fundamentu oraz wiaty dla pilarki taśmowej. Po rozpoznaniu odwołania K. W. rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w B. z [...]r. Ostateczną decyzją z [...]r., nr [...] Starosta [...] udzielił M. K. pozwolenia na budowę zadaszenia i fundamentu dla montażu pilarki taśmowej na działkach nr "2" i "1" w K. Inwestor odebrał decyzję [...]r., została ona także doręczona w dniu [...]r. M. i W. J. oraz M. i F. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. W. wyrokiem z 26 listopada 2004 r., sygn. II SA/Ka 2600/02 uchylił decyzje organów obu instancji, wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskiem z [...]r., który wpłynął do organu [...]r., K. W. zwróciła się do Starosty [...] o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla M. K. i przyznanie praw strony w postępowaniu. W uzasadnieniu podniosła, że prawomocnym wyrokiem sądu uchylone zostały decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji, w związku z czym pozwolenie budowlane winno zostać wycofane z obiegu prawnego. Starosta [...] postanowieniem z [...]r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 147 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zadaszenia i fundamentów dla montażu pilarki taśmowej. Decyzją z [...]r. Starosta [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...]r., nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano fakt, że od daty doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Po rozpoznaniu odwołania K. W. Wojewoda [...] decyzją z [...]r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a także uchylił postanowienie Starosty z [...]r. o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji nie zbadał, czy wniesione podanie odpowiada warunkom formalnym: czy pochodzi od strony postępowania, czy opiera się na ustawowej przesłance i czy zostało złożone w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Żądanie wznowienia zostało oparte zarówno na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4, jaki i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W przypadku pierwszym termin biegnie od daty dowiedzenia się przez wnioskodawcę o decyzji, daty tej organ nie ustalił. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie może nastąpić tylko na wniosek, zaś organ I instancji orzekł o wznowieniu postępowania z urzędu i wyłącznie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., całkowicie pomijając zgłoszone żądanie przyznania praw strony. Nie jest także właściwe orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazano na konieczność uprzedniego zbadania, czy zostały spełnione warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania. Starosta [...] wezwał K. W. do sprecyzowania wniosku, skarżąca w piśmie z [...]r. podała, że jej interes prawny jest naruszony, albowiem ze względu na bliskie sąsiedztwo tartak i warsztat są źródłem uciążliwości, nie pamięta daty powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji Starosty, albowiem nie ma oryginału decyzji, nie pamięta daty udostępnienia jej kopii w Urzędzie Gminy. Podała, że powodem wznowienia jest brak decyzji o warunkach zabudowy. Kolejną wydaną w sprawie decyzją z [...]r. Starosta [...], powołując się na działanie na wniosek skarżącej z [...]r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej podano przepis art. 149 § 3 k.p.a., a w uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem odmowy jest to, że wnioskodawczyni nie wykazała daty powzięcia wiadomości o decyzji. Rozstrzygnięcie to, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...]r. W jej uzasadnieniu organ II instancji podał, że strona zażądała wznowienia m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., warunkiem skuteczności wniosku jest zachowanie terminu liczonego od daty powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji. Wnioskodawczyni o decyzji ostatecznej dowiedziała się z pisma wójta gminy z [...]r , odebranego [...]r. Termin miesięczny do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął [...]r., wniosek z [...] jest zatem spóźniony. Skoro termin do złożenia wniosku nie został dochowany, to wydanie decyzji o odmowie wznowienia jest prawidłowe. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to Starosta [...] powinien wznowić z urzędu postępowanie w sprawie, a skarżąca nie może być uznana za stronę wznowionego postępowania. Pismem z [...]r. skarżąca zwróciła się do Starosty [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...]r. o pozwoleniu na budowę. Zwróciła uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody postępowanie powinno być prowadzone, skoro sąd administracyjny uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, będącą podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, bierność Starosty jest w związku z tym nie jest prawidłowe. Skarżąca pismem z [...]r. wniosła zażalenie na bezczynność Starosty, polegającą na zaniechaniu rozpoznania jej wniosku z [...]r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...]r. wyznaczył Staroście termin 14 dni do wznowienia postępowania względnie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że w czasie wniesienia wniosku o wznowienie przed Wojewodą toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie w sprawie nieważności zostało zakończone decyzją GINB w W. z [...]r., znak [...] o uchyleniu decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty i umorzeniu postępowania organu I instancji. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Kolejnym wydanym w sprawie postanowieniem z [...]r. Starosta [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. W. z [...]r. (data wpływu) odmówił wznowienia postępowania, motywując to w uzasadnieniu tym, że wnioskodawczyni nie przysługuje w sprawie przymiot strony. Wskazano, że takie stanowisko zajął także GINB w decyzji z [...]r., stwierdzając że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę, albowiem sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej (którego brak w aktach sprawy), Wojewoda decyzją z [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca interweniowała w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu. W zażaleniu zarzuciła niepodjęcie z urzędu postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji mimo zaistnienia przesłanki wznowienia. W sprawie niniejszej skarżąca złożyła wniosek o "wszczęcie postępowania z urzędu", powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W związku z tym, że żądanie dotyczy wszczęcia postępowania z urzędu, rozstrzygnięcie Starosty odmawiające wznowienia postępowania na wniosek nie jest prawidłowe. W ponownym postępowaniu zalecono uwzględnienie treści żądania o wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 lub § 2, z uwzględnieniem art. 146 k.p.a. Postanowieniem z [...]r. Starosta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie (przesyłając je skarżącej do wiadomości), a następnie decyzją z [...]r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, podając w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja ostateczna z [...]r. była wydana zgodnie z przepisami prawa i nie było podstaw do odmowy. Zatem mimo przesłanek z art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie można jej uchylić, albowiem od dnia jej odręczenia upłynęło 5 lat. Także to rozstrzygnięcie zostało skarżącej doręczone "do wiadomości". W reakcji na decyzję skarżąca skierowała do Wojewody pismo z [...]r., w którym wyraziła swoją negatywną ocenę działań Starosty i tolerowanie funkcjonowania warsztatu, będącego źródłem konfliktu i uciążliwości. Decyzją z [...]r. znak [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł, że decyzja nr [...] Starosty [...] z [...] r. o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem określonym w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz stwierdził, że nie można jej uchylić z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z art. 151 § 2 k.p.a., który ma w sprawie zastosowanie. W konsekwencji, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego należało ją uchylić i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec co do istoty. W sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a równocześnie przeszkoda do uchylenia decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 146 § 1 k.p.a., od doręczenia decyzji ([...]r.) upłynęło 5 lat. W konsekwencji należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego K. W. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że ze stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Wydał on decyzję w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a całkowicie pominął, czy nie jest konieczne wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego ze względu na przepisy prawa materialnego. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę winno być zgodne z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania. Funkcjonowanie tartaku uniemożliwia skarżącej korzystanie z domu i prowadzenie w nim pensjonatu. Wojewoda nie wziął także pod uwagę art. 36a prawa budowlanego i nie odniósł się do tego, czy możliwe jest funkcjonowanie tartaku w strefie mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta regulacja zobowiązuje Sąd do uwzględnienia z urzędu naruszeń prawa, dających podstawę do uwzględnienia skargi, niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana przez Wojewodę [...] po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji odwołanie służy stronie postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że o statusie procesowym określonego podmiotu decyduje przesłanka interesu prawnego, o jakiej mowa w art. 28 k.p.a., nie kreuje go zaś w szczególności faktyczne dopuszczenie przez organ do czynności procesowych. Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powinno skutkować zastosowaniem art. 134 k.p.a. i wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Przytoczenie powyższych regulacji jest uzasadnione ze względu na brak konsekwencji Wojewody [...] i sprzeczność stanowiska tego organu z formułowanymi we wcześniejszych rozstrzygnięciach twierdzeniami dotyczącymi braku legitymacji procesowej po stronie Skarżącej. W szczególności w postanowieniu z [...]r. Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie wznowienia na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. winno zostać wszczęte z urzędu, a organ I instancji winien po jego przeprowadzeniu wydać decyzję z art. 151 § 1 lub § 2, uwzględniając przy tym treść art. 146 k.p.a. Także w decyzji z [...]r., która dotyczyła wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda w uzasadnieniu zawarł stwierdzenie, że w przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Starosta winien wznowić postępowanie z urzędu, a K. W. nie może być uznana za stronę we wznowionym postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że zarówno stanowisko Wojewody, że skarżąca nie ma przymiotu strony we wznowionym postępowaniu, jak i stanowisko przeciwne, wyrażające się w merytorycznym rozpoznaniu jej odwołania, nie zostały poparte argumentacją odnoszącą się do przesłanki interesu prawnego. Materiał sprawy nie zawiera żadnych danych pozwalających Sądowi na ocenę oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej i weryfikację zasadności któregoś z wzajemnie sprzecznych stanowisko Wojewody. Z braku danych Sąd nie mógł stwierdzić, czy wniesione odwołanie istotnie zostało wniesione przez stronę postępowania i zasadnie zostało rozpoznane, czy też zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez skutecznie wniesionego odwołania. Brak w aktach również decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, na którą w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powoływały się również organy prowadzące postępowanie w trybie wznowienia. Nie rozstrzyga także kwestii legitymacji procesowej skarżącej decyzja Starosty [...] z [...]r., wydana w postępowaniu wszczętym na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem odmowa wznowienia na tej podstawie została udzielona ze względu na stwierdzone uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wskazana rozbieżność stanowisk w kwestii legitymacji skarżącej w postępowaniu, pozbawiona jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej odnoszącej się do kwestii interesu prawnego i zakresu oddziaływania inwestycji, stanowią podstawę do uznania przez Sąd, że sprawa nie została dostatecznie w tym zakresie wyjaśniona, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło bowiem kwestii dopuszczalności odwołania. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania i prowadzenia tego postępowania z ich udziałem, a organu odwoławczego od weryfikacji, czy środek odwoławczy jest dopuszczalny. Skoro zgłaszano w tym zakresie zastrzeżenia na wcześniejszych etapach postępowania nadzwyczajnego, to zmiana stanowiska wymaga wyjaśnienia i podania przyczyn. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...] odniesie się do kwestii dopuszczalności podmiotowej odwołania i określi, czy przyjmuje że pochodzi ono od strony postępowania, czy od podmiotu pozbawionego legitymacji procesowej, podając argumenty przemawiające za zajętym stanowiskiem. Należy także wskazać, że w przypadku braku podstaw do rozpoznania odwołania, w stosunku do decyzji wydanej przez organ I instancji z [...]r., którą odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, winno zostać wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nieważności. Niewątpliwie stwierdzenie przesłanki wznowienia z art. 145 § pkt 8 k.p.a. i negatywnej przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej określonej w art. 146 k.p.a., uzasadnia zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. czyli stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie przyczyn, dla których nie można jej uchylić, a nie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko Wojewody w tej kwestii jest prawidłowe, a mając wiedzę o wadliwym rozstrzygnięciu Starosty [...], jako organ wyższego stopnia zobowiązany jest do wszczęcia postępowania w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.