II SA/Gl 909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (del.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A. M. i T. M. usunięcie obiektu budowlanego, składającego się z dwóch metalowych kontenerów, przybudówki i drewnianego tarasu, położonego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], zaś skargę A. M. oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1081/05. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powołując się na fakt doręczenia w dniu [...]r. upomnienia, wzywającego A. M. do wykonania obowiązku, nałożonego powyższą decyzją z dnia [...]r., sporządził tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...], zaś postanowieniem z tej daty nr [...], nałożył na A. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku, określonego w tymże tytule wykonawczym oraz wezwał zobowiązanego do zapłaty grzywny w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia i wykonania w tym samym terminie obowiązku – pod rygorem wykonania zastępczego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 64 a § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Załącznikiem do postanowienia uczyniono odpis tytułu wykonawczego nr [...]r. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego własnymi środkami i uniknięcie obciążenia kosztami wykonania zastępczego. Wobec niewykonania decyzji, pomimo upomnienia, zasadne zaś było nałożenie grzywny w celu przymuszenia, której wysokość określono zgodnie z art. 121 § 2 cyt. ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. wniósł o stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 tej ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zobowiązany zarzucił, że w świetle tej regulacji, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Tymczasem już postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w tej samej sprawie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Skoro zatem w niniejszej sprawie w celu przymuszenia wykonania tego samego obowiązku została już nałożona grzywna, to ponowne nałożenie grzywny – w dodatku w maksymalnej wysokości i przy braku uzasadnienia takiego stanowiska – w ocenie zobowiązanego stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji jako zgodnego z prawem. Organ II instancji wyjaśnił, że zobowiązany A. M. zgłosił również zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, które organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uznał za nieuzasadnione, zaś po rozpoznaniu zażalenia, rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy na podstawie postanowienia z dnia [...]r. nr [...]. Nie podzielając zaś stanowiska żalącego się, organ ten wskazał, że egzekwowany obowiązek został nałożony na dwóch inwestorów – T. M. i A. M., stąd też wobec każdego z nich prowadzona jest egzekucja administracyjna na podstawie odrębnego tytułu wykonawczego. Co prawda, wydane postanowienia dotyczą tego samego obowiązku, jednak egzekucja prowadzona jest odrębnie wobec każdego z zobowiązanych. Natomiast jednorazowość grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oznacza że grzywna ta może być nałożona tylko raz na każdego zobowiązanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do wysokości nałożonej grzywny, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku ( vide : wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04 i z dnia 1 czerwca 2006 r. OSK 1140/04/. Wreszcie, odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności, organ wyjaśnił, że sankcja ta jest wyłączona w postępowaniu odwoławczym ( zażaleniowym ). Z tych względów zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. M. wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z przywołaną przez organy decyzją z dnia [...]r. zostało nałożone solidarnie na dwóch inwestorów, nałożona i to w maksymalnej wysokości grzywna w celu przymuszenia winna być nałożona solidarnie na dwóch zobowiązanych do wykonania tego obowiązku. Skarżący podkreślił, że w świetle art. 121 § 2, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia jest nakładana w celu realizacji obowiązku administracyjnego, bez jakiegokolwiek odniesienia do ilości podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku. Grzywna dotyczy zatem jednego obowiązku. W tym względzie skarżący odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 311/06. Wreszcie, zdaniem skarżącego, wadliwe było w niniejszej sprawie wystawianie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych i prowadzenie na tej podstawie odrębnych postępowań egzekucyjnych, zaś wbrew stanowisku organu II instancji, sankcja nieważności nie dotyczy jedynie decyzji ( postanowień ) ostatecznych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu odpowiedzialność solidarna jest instytucją prawa cywilnego, zaś w niniejszej sprawie źródłem obowiązku jest prawo administracyjne. Stąd też każdy z adresatów decyzji o nakazie rozbiórki pozostawał w odrębnym stosunku prawnoadministracyjnym, czego konsekwencją jest istnienie obowiązku po stronie każdego ze zobowiązanych. Przywołany w skardze wyrok WSA, dotyczy zaś innej sprawy, o odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Wreszcie, zasadą jest, że tytuł wykonawczy sporządza się na jednego zobowiązanego, a odstępstwo dotyczy jedynie małżonków, w przypadku określonym w art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, w kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący ponowił zarzut, że organy nie uzasadniły wysokości nałożonej grzywny w kwocie [...] zł, przy czym w tej samej wysokości grzywnę zastosowano też na T. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż skarżący jako zobowiązany skorzystał zarówno z możliwości wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oba te środki okazały się nieskuteczne, przy czym również w niniejszym postępowaniu skarżący negował prawidłowość tytułu wykonawczego z powodu sporządzenia dwóch odrębnych tytułów wykonawczych w celu realizacji obowiązku, nałożonego na dwóch adresatów jedną decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Tymczasem prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008r. sygn. akt II SA/Gl 841/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesądzona została kwestia prawidłowości tytułu wykonawczego z dnia [...]r. nr [...], zarówno gdy idzie o wskazanie zobowiązanego, jak i określenie treści obowiązku podlegającego egzekucji ( art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, skład orzekający związany jest zatem treścią prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Gl 841/07. Stąd też zawarte w skardze zarzuty co do sporządzonego tytułu wykonawczego nie mogły odnieść skutku. Konsekwencją treści tytułu wykonawczego jest zaś konieczność wdrożenia odrębnych postępowań egzekucyjnych wobec obydwu adresatów decyzji PINB w Z. z dnia [...]r. Niewątpliwie chodzi co prawda o obowiązek wspólny, ale zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do kwalifikowania go jako zobowiązanie solidarne. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego, a nie – administracyjnego. Wszak decyzją z dnia [...]r. nałożono obowiązek usunięcia ( rozbiórki ) obiektu budowlanego na dwóch adresatów – bez określenia, iż jest to zobowiązanie solidarne. Tymczasem z mocy art. 369 kodeksu cywilnego, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. Istotą solidarności dłużników jest zaś możliwość wyboru przez wierzyciela spełnienia świadczenia jedynie przez jednego z dłużników ( art. 366 § 1 kc ). Zasada ta nie może mieć jednak zastosowania do wykonania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Nakaz rozbiórki ma charakter podzielny, zaś jego wykonanie obciąża wszystkich współwłaścicieli, bądź inwestorów, niezależnie od wielkości udziałów, przy czym wierzycielowi ( organowi egzekucyjnemu ), na żadnym etapie postępowania ( rozpoznawczego, czy egzekucyjnego ), nie przysługuje wybór dłużnika. Obowiązkiem organów administracji jest wskazanie adresata nakazu rozbiórki zgodnie z wymogami ustawy – Prawo budowlane, która to ustawa nie odwołuje się do pojęcia solidarności zobowiązania, zaś na etapie postępowania egzekucyjnego, to treść tytułu wykonawczego decyduje o zakresie obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, również nie posługuje się pojęciem solidarności, gdy idzie o regulację, zawartą w art. 119 i nast., dotyczącą trybu nakładania grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem składu orzekającego, skoro egzekwowany obowiązek w postaci nakazu rozbiórki nałożonego na kilku zobowiązanych, nie charakteru zobowiązania solidarnego, to nie sposób wywieść, aby zastosowany środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego, czyli organ egzekucyjny na etapie egzekucji grzywny uprawniony byłby do wyboru zobowiązanego, od którego mógłby według własnego uznania wyegzekwować nałożoną solidarnie na kilka osób grzywnę. Sprzeciwia się temu bowiem zasada, wyrażona w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wprowadzająca powinność wierzyciela co do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Zatem organowi egzekucyjnemu w żadnym wypadku nie przysługuje wybór, od którego z zobowiązanych będzie egzekwował świadczenie, co jest istotą solidarności po stronie dłużników. Wreszcie, ustawodawca w treści art. 119 § 1 powołanej ustawy, posługuje się określeniem "zobowiązany do spełnienia obowiązku" w liczbie pojedynczej. Z mocy art. 122 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu : 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Regulacja ta potwierdza zasadność stanowiska organów administracji, iż grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 ustawy, nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów. Egzekucję administracyjną wszczyna się bowiem wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego ( poza przypadkiem określonym w art.27 c ustawy, co nie dotyczy niniejszej sprawy ), następuje wszczęcie odrębnego postępowania o którym mowa w art. 25 § 5 ustawy. W konsekwencji, grzywna w wysokości określonej w art. 121 ustawy, nakładana jest w każdym odrębnym postępowaniu oddzielnie na zobowiązanego, jak to przewiduje § 4 tego przepisu i art. 119 § 1 ustawy. O ilości postępowań egzekucyjnych decyduje więc liczba tytułów wykonawczych . Przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 311/06, zapadł zaś w odmiennym stanie faktycznym i zdaniem składu orzekającego, z jego motywów nie wynika, aby Sąd ten jednoznacznie opowiedział się za stanowiskiem, iż grzywna w celu przymuszenia winna być nałożona solidarnie na kilku zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Chybiony jest też zarzut skargi, co do braku uzasadnienia postanowienia, gdy idzie o wysokość grzywny, nałożonej w maksymalnej kwocie z mocy art. 121 § 4 ustawy ( w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego aktu ). Wszak organ egzekucyjny odwołał się do zasady celowości i skuteczności zastosowanego środka, którą jednoznacznie wyartykułowano w motywach zaskarżonego postanowienia. Brak zaś podstawy prawnej, aby wysokość grzywny w celu przymuszenia uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego ( vide : wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1140/04 i z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 186665 i nr 164945), czy też grzywnę tę określać proporcjonalnie do wysokości udziału we współwłasności. W niniejszej sprawie przedmiotem nakazu rozbiórki nie jest też budynek, a zatem prawidłowo wysokość grzywny określono na podstawie art. 121 § 4 ustawy. Wreszcie, postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy, wskazane w art. 122 § 2 ustawy. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).