II SA/Gl 91/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz każdego ze skarżących po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z warsztatem samochodowym w przyziemiu na działce nr ew. A obręb J.– [...] przy ul. A w J.. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. znak [...] organ ten udzielił zaś J. S. pozwolenia na użytkowanie części objętego w/w pozwoleniem na budowę budynku, w zakresie wymienionych w tej decyzji pomieszczeń warsztatu samochodowego. We wniosku z dnia [...] 2005 r. (według daty wpływu) Z. I. i W. I. powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 1, art. 147 i art. 148 § 1 kpa domagali się wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na użytkowanie podnosząc, że została ona wydana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] 1995 r., a to zostało uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB w J.) postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa wznowił postępowanie zakończone objętą wnioskiem o wznowienie decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na użytkowanie zostało uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (faktycznie decyzją tą stwierdzono nieważność tego pozwolenia w części dotyczącej warsztatu samochodowego). Następnie decyzją z dnia [...] r. PINB w J. umorzył przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, a to wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 678/05 decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania przedmiotowa decyzja (umarzająca postępowanie) została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] r. W dalszym toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego PINB w J. decyzją z dnia [...] r. ponownie postępowanie to umorzył orzekając jednocześnie o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Również ta decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją [...]WINB w K. z dnia [...] r. Orzekając ponownie PINB w J. decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia w postępowaniu wznowieniowym objętej nim decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podnosząc w jej uzasadnieniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym a brak jest jednocześnie innych wymienionych w art. 145 i 145a kpa przesłanek wznowieniowych. Również to rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym przez [...]WINB w K. dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy min. stwierdził, że PINB w J. w swojej decyzji nie uwzględnił faktu, że ponownie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a to ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Jeszcze wcześniej bo w piśmie z dnia [...] 2006 r. skierowanym do PINB w J. Z. I. i W. I., podtrzymując żądanie uchylenia pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 i 8 kpa, sformułowali jednocześnie liczne zarzuty świadczące ich zdaniem o nieważności pozwolenia na użytkowanie. Pismo to PINB potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie i postanowieniem z dnia [...] r. przekazał go do rozpatrzenia według właściwości [...]WINB w K., który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził z urzędu jego nieważność (w/w postanowienia o przekazaniu według właściwości) wskazując jednocześnie organowi I instancji, że faktycznie w/w pismo z dnia [...] 2006 r. stanowi podtrzymanie żądania uchylenia pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu wznowieniowym. W toku dalszego postępowania PINB w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 oraz art. 104 kpa odmówił wznowienia postępowania "w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta J. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części warsztatu samochodowego...", udzielonego J. S.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że we wniosku o wznowienie z dnia [...] 2005 r. Z. I. i W. I. jako podstawę wznowienia powołali się na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i którą otrzymali dnia [...] r. Wniosek o wznowienie postępowania złożyli zatem po terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa, skoro złożyli go w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w J. dnia [...] 2005 r., a więc po upływie jednego miesiąca i [...] dni od dowiedzenia się o podstawie wznowienia. Nadto wskazana we wniosku o wznowienie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r,. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji Z. I. i W. I. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu odwołania opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i prezentowane w tym postępowaniu stanowisko. Odnosząc się do stanowiska PINB w J. co do uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie stwierdzili, że żądali wznowienia postępowania przez ten organ z urzędu. Nadto zarzucili, że wniosek ten ponowili po decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą ponownie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Wiosek o wznowienie został zatem złożony w terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił motywy uzasadnienia decyzji organu I instancji co do złożenia wniosku o wznowienie postępowania po ustawowym terminie i co do odpadnięcia wymienionej we wniosku podstawy wznowienia. W skardze do sądu administracyjnego Z. I. i W. I. wnieśli o uchylenie i stwierdzenie nieważności w/w decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jako wydanych ich zdaniem z naruszeniem art. 7-9, art. 12, art. 75, art. 77 kpa oraz z rażącym naruszeniem art. 145 i art. 149 kpa. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie skarżący powtórzyli w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Podnieśli, że w toku postępowania organy nie odniosły się do ich zarzutów świadczących o bezpodstawności wydanego pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzili nadto, że skoro wcześniej doszło do wznowienia postępowania to w jego toku nie mogła zapaść decyzja o odmowie wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że skarżący nie sprecyzowali w skardze nowych zarzutów i nie powołali się na nowe okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W pismach procesowych z dnia [...] i [...] 2007 r. skarżący podtrzymali prezentowane wcześniej stanowisko akcentując fakt podtrzymania wniosku o wznowienie postępowania po ponownym stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] 1995 r. w części dotyczącej pomieszczeń objętych kwestionowanym przez nich pozwoleniem na użytkowanie. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. stwierdził zaś, że wcześniejsze prawomocne postanowienie o wznowieniu postępowania konwaliduje ewentualnie istniejące braki podstaw wznowienia postępowania. Podał też, że ponowna decyzja o częściowym stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę uzyskała walor prawomocności w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1875/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów obu instancji zapadły zdaniem Sądu z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Do konstatacji tej Sąd doszedł po wcześniejszym stwierdzeniu z urzędu, że skarżący byli uprawnionymi do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 tej ustawy. Wątpliwości w tym przedmiocie są następstwem wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), którą do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. nr 150, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) dodano przepis art. 59 ust. 7, zgodnie z którym, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy przepis ten ma również zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem są ostateczne pozwolenia na użytkowanie wydane przed 11 lipca 2003 r. Należy bowiem zważyć, że przepis intertemporalny ustawy zmieniającej tj. jej art. 7 ust. 1 pomija kwestię postępowań nadzwyczajnych i w konsekwencji nie wyjaśnia, które regulacje odnośnie stron postępowania powinny być stosowane w sprawie pozwolenia na użytkowanie w przypadku gdy ostateczne pozwolenie na użytkowanie zapadło przed wejściem w życie nowelizacji zaś wniosek o wznowienie postępowania (względnie wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu) został złożony po wejściu nowej regulacji. Należy wziąć zdaniem Sądu w tym względzie pod rozwagę, że istotą uchylenia w wyniku wznowienia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się wówczas, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygnięta. Uzasadnia to zdaniem Sądu stanowisko, że stronami takiego postępowania powinny być również wszystkie podmioty mające przymiot strony w postępowaniu w którym zapadła decyzja objęta postępowaniem nadzwyczajnym (pomijając kwestię następstwa prawnego). Również z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania trudny do zaakceptowania byłby pogląd, że strona która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i która z całą pewnością może żądać jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa traci przymiot strony na dalszym etapie postępowania wznowieniowego (po jego wznowieniu). Uregulowanie takie musiałoby wynikać z jednoznacznego przepisu prawa, a taki nie obowiązuje. Zdaniem Sądu kwestia ta powinna być rozstrzygana analogicznie jak w odniesieniu do treści art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wprowadzonego tą samą ustawą nowelizującą. Na gruncie tego ostatniego przepisu stanowisko, że w postępowaniu nadzwyczajnym stronami postępowania są wszystkie strony posiadające taki przymiot w postępowaniu zwyczajnym zostało zaś wyrażone m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04 (nie publ.) zaaprobowanym w komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2006, str. 332-333). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji co do maritum należy w pierwszej kolejności podnieść, że niezrozumiałe jest już zawarte w niej określenie przedmiotu postępowania, sprecyzowanego jako wznowienie postępowania "w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji...", który to przedmiot nie wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych i jego określenie nie zostało w decyzjach organów obu instancji w żaden sposób omówione i wykazane. Postępowaniem wznowieniowym była bowiem niewątpliwie objęta decyzja o pozwoleniu na użytkowanie a nie decyzja w przedmiocie nieważności takiego pozwolenia. Nie wiadomo zatem co organy obu instancji miały w tym przypadku na myśli. Zupełnie niezrozumiałe jest też oparcie zaskarżonej decyzji na treści art. 149 § 3 kpa w sytuacji gdy w aktach administracyjnych zalega postanowienie PINB w J. z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nie zostało wykazane a nawet podnoszone aby postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W oparciu o to postanowienie we wznowionym postępowaniu zapadły też liczne opisane wyżej decyzje administracyjne. W takiej zaś sytuacji rację mają skarżący, że w tym postępowaniu nie byłoby dopuszczalne wydanie następnie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Rodzaj rozstrzygnięć jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania określa bowiem treść art. 151 kpa (pomijając kwestię możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego). Również w tym przedmiocie decyzje organów obu instancji nie zawierają żadnych rozważań. Nie można też przyjąć, że nowe postępowanie wznowieniowe wszczynało pismo skarżących z dnia [...] 2006 r., co jak się wydaje sugerował [...]WINB w K. w piśmie do organu I instancji z dnia [...] r. Nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone decyzje dotyczą innej sprawy administracyjnej niż tej w której zapadło w/w postanowienie PINB w J. o wznowieniu postępowania to rację mają skarżący, że organy obu instancji nie rozważyły w ogóle kwestii zgłaszanej już w odwołaniu, że pozwolenie na budowę z dnia [...] r. zostało wyeliminowane w części z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., po której wydaniu skarżący podtrzymali wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W takiej zaś sytuacji nie mogła mieć znaczenia terminowość wniosku skarżących o wznowienie postępowania z dnia [...] 2005 r. Rację mają też skarżący gdy twierdzą, że z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 do wznowienia postępowania powinno dojść z urzędu (w związku z treścią art. 147 kpa). Również z tego względu decyzje organów obu instancji zapadłyby z naruszeniem prawa (w zw. z art. 7 i 8 kpa). Wszystkie omówione wyżej uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1 i 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydadzą organy orzekające decyzję przy uwzględnieniu w pierwszej kolejności treści art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz przy zastosowaniu prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) regulującej przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (lub jego części). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.