II SA/Gl 912/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [A] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste oddala skargę W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy B. lub Miasta B. na prawach powiatu oddawane w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z § 1 tej uchwały podwyższono stawki procentowe opłaty rocznej za przedmiotowe nieruchomości do: 5% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę garaży; 4% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę obiektami przemysłowymi oraz do 6% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę obiektami handlowymi i usługowymi. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 12 pkt 11, art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p. oraz art. 76 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r., Nr [...], poz. [...] i zgodnie z zapisem § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z kolei w dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany wymienionej na wstępie uchwały. W § 1 uchwały zmieniającej wprowadzono zapis, na mocy którego dodano do zmienianej uchwały § 1a w brzmieniu: "Stawki procentowe, o których mowa w § 1, stosuje się również do opłat rocznych za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały." Jako podstawę prawną powołano te same przepisy, które stanowiły podstawę do podjęcia uchwały z dnia [...] r. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r., Nr [...] , poz. [...] i zgodnie z zapisem § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Pismem z dnia [...] r., obecnie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w B. wezwała w trybie art. 101 u.s.g. Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i uprawnienia, polegającego na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów oddanych skarżącej ok. 20 – 30 lat temu tj. przed wejściem w życie powołanych na wstępie uchwał. Skarżąca wskazała na treść wypowiedzeń z dnia [...] r. dotyczących dotychczasowej wysokości stawki opłaty rocznej otrzymanych od Prezydenta Miasta B., w których jako podstawę prawną wskazano uchwałę z dnia [...] r. W ocenie skarżącej uchwała ta nie znajduje zastosowania do nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed jej wejściem w życie, a jedynie do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste. Za taką interpretacją przemawia również treść art. 76 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji podwyższenie stawek w stosunku do skarżącej nastąpiło bezprawnie z naruszeniem art. 76 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Podniesiono, że do tej pory Zarząd Miasta, a później jego Prezydent nie wykonywali poprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...], co świadczy o tym, iż uchwała z [...] r. dotyczyła jedynie nowych umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca wskazała ponadto, że stawki zawarte w uchwale z [...] roku są nadmiernie wygórowane. W przypadku ich zastosowania gmina w ciągu najbliższych kilku lat uzyskałaby sumę opłat równą wartości nieruchomości. Powołano przy tym wyrok NSA z dnia 21 lutego 1992 r., sygn. akt SA/Gd 96/92, w którym wyrażono pogląd, że podwyższenie stawek opłaty rocznej w sposób dowolny stanowi naruszenie obowiązującego prawa. Taka sytuacja również dotyczy interesu prawnego skarżącej, albowiem nowe stawki mają zastosowanie do umów o oddanie gruntów w wieczyste użytkowanie zawartych ze skarżącą po wejściu w życie uchwały z [...] r. Zwrócono także uwagę, że skarżąca wykorzystuje wszystkie swoje grunty wyłącznie na cele mieszkaniowe. Znajdujące się na tych gruntach obiekty stanowią część infrastruktury socjalnej i ekonomicznej osiedli mieszkaniowych i służą bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb osób mieszkających w zasobach Spółdzielni. W odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] r. uznał je za nieuzasadnione. Odnośnie uchwały z [...] r. wskazał, że określone w niej stawki procentowe dotyczące gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę garaży zostały utrzymane na dotychczas obowiązującym poziomie (5%), natomiast stawki dotyczące gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych i usługowych uległy obniżeniu w stosunku do dotychczasowych (z 10% do 6%). Odnośnie z kolei uchwały zmieniającej z [...] r. Prezydent wskazał, że wprowadzenie zapisu umożliwiającego zastosowanie nowych stawek do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały z [...] r. miało na celu umożliwienie zmiany dotychczasowym użytkownikom wieczystym płaconą przez nich opłatę wg stawki 10%. Dodano, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i nie została wycofana z obiegu prawnego. Wskazano, że sprawa wypowiedzenia skarżącej dotychczasowych stawek opłaty rocznej jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w B. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. , zaskarżając obie wymienione na wstępie uchwały. Zaskarżonym uchwałom zarzucono, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa: - przez podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów w odniesieniu do skarżącej po oddaniu nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 u.g.n.; - przez przekroczenie granic kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w B. w ustawie o gospodarce nieruchomościami – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 u.g.n., a także art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g.; - przez podwyższenie stawek opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sposób dowolny, wskutek czego podwyższenie to nie jest umiarkowane i w sposób rażący odbiega od najwyższego poziomu opłaty, jaki określa ustawa – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Ponadto zarzucono, że zaskarżone uchwały naruszają interes prawny oraz uprawnienie skarżącej polegające na bezprawnym wypowiedzeniu wysokości dotychczasowych stawek opłaty rocznej, prowadzące do podwyższenia tych stawek z 1% do odpowiednio 5% i 6%. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał względnie o orzeczenie o ich niezgodności z prawem w zakresie, w jakim stanowią bądź mogą stanowić podstawę do podwyższenia skarżącej stawek opłaty rocznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła swoje stanowisko prezentowane na dotychczasowym etapie postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił skargę skarżącej na dwie odrębne w stosunku do każdej z zaskarżonych uchwał. Skarga na uchwałę z dnia [...] r. jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, zaś skarga na uchwałę z dnia [...] r. była przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Gl 913/09. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Zasadniczo powtórzyła argumenty zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Dodatkowo wskazała, że utrzymanie stawki opłaty rocznej na poziomie 1% wydaje się niemożliwe w sytuacji, gdy w wyniku podziału terenu zostały wyodrębnione grunty faktycznie wykorzystywane na cele inne niż mieszkaniowe. Kryterium zastosowania ustawowej stawki 1% jest przedmiotowe i wynika z wprost z językowo rozumianego mieszkaniowego celu, bez względu na to kto jest użytkownikiem wieczystym. Spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem gospodarczym i musi być traktowana tak samo jak inni przedsiębiorcy. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnicy skarżącej sprecyzowali żądanie skargi w ten sposób, że domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że skarga na tą uchwałę nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem w ocenie Sądu obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 1 u.s.p.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy (organu powiatu) sprzeczne z prawem jest nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Nie bez znaczenia dla prawidłowej oceny kontrolowanego aktu pozostaje okoliczność, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 913/09, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek wyrok ten nie jest na chwilę obecną prawomocny, to jednak biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi w powiązaniu ze skutkami, jakie wyrok ten wywoła z chwilą uprawomocnienia, Sąd w niniejszej sprawie ograniczył się do kontroli zaskarżonej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej uchwałą z dnia [...] r. W zakreślonych wyżej granicach kontroli stwierdzić przyjdzie, iż zarzuty odnoszące się do retroaktywnego obowiązywania zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia. W szczególności wskazać przyjdzie na treść art. 76 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, może być podwyższona uchwałą odpowiedniej rady w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Z treści tego przepisu wynika w ocenie Sądu w sposób oczywisty, że o ile brak jest przeszkód do podwyższenia stawek opłaty rocznej przez właściwą radę, o tyle stawki te nie mogą być stosowane w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie. Zakaz stosowania podwyższonych (nowych) stawek opłaty rocznej w stosunku do nieruchomości, które już wcześniej oddane zostały w użytkowanie wieczyste wynika zatem wprost z przepisu prawa materialnego. Zaskarżona uchwała w swym pierwotnym brzmieniu zakazu tego nie narusza. Odnosząc się z kolei do zarzutu nadmiernego wygórowania stawek, to stwierdzić przyjdzie, iż przepisy prawa nie ograniczają uprawnionych organów w ich ustalaniu w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Zgodzić się w tym miejscu przyjdzie z poglądem, iż brak ograniczeń w ustaleniu wysokości stawki nie oznacza pełnej swobody i dowolności w działaniu właściwego organu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 1993 r., III CZP 102/93, OSNCP 1994, Nr 3, poz. 56, której tezy zachowują swoją aktualność również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy). Podwyższenie jednak stawki z ustawowych 3% do odpowiednio 4, 5 i 6% nie stanowi w ocenie Sądu przekroczenia swobody działania organu w tym zakresie. Wskazać przyjdzie ponadto, że ustawodawca uzależnił wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. W odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 1 – 4a u.g.n. użytkownikom wieczystym zagwarantowane zostały stałe stawki procentowe opłat. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy wprowadzony został zakaz stosowania podwyższonych stawek w stosunku do wcześniej zawartych umów (art. 76 ust. 1), o czym wyżej już była mowa. W tym stanie rzeczy nowe stawki opłat za nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. znajdą zastosowanie jedynie w stosunku do tych nieruchomości, które zostały lub zostaną oddane w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie aktu, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.g.n. Oddanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze umowy, do zawarcia której zasadniczo dochodzi w trybie przetargowym (art. 37 u.g.n.). W tym zakresie przyszły użytkownik wieczysty przystępuje do zawarcia umowy (względnie poprzedzającego ją przetargu) na zasadzie dobrowolności, posiadając wiedzę co do wysokości obowiązujących stawek. Kwestią, która mogłaby rodzić wątpliwości w kontekście zarzutów skarżącej jest możliwość zastosowania nowych stawek w przypadku, gdy dojdzie do sytuacji określonej w art. 73 ust. 2 u.g.n. W takiej jednak sytuacji przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n., gdzie właściwym do rozpoznania sporów pozostaje wyłącznie sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny. Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę jej ustawowych kompetencji, to stwierdzić przyjdzie, iż jest on nietrafny. Kompetencja Rady do podjęcia uchwały w przedmiocie podwyższenia stawek opłaty rocznej wynika wprost z art. 76 ust. 1 u.g.n. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 151 p.p.s.a.