II SA/Gl 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. W. pozwolenia na budowę, obejmującego odbudowę i rozbudowę budynków z przeznaczeniem na budynek gospodarczy, wiatę i chlewnię, budowę stodoły z chlewnią, budowę dwóch zbiorników na nieczystości ciekłe, budowę trzech płyt gnojowych – na działce nr "1" k.m.1 w W.– T. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał A. W. rozbiórkę obiektu tuczarni na działce nr "1" k.m.1 w W.– T. Jednakże wskutek odwołania inwestora decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Prowadząc ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu tuczarni, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "w kwestii udzielonego pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej". Następnie w wyniku wznowienia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. W. pozwolenia na odbudowę, rozbudowę i budowę obiektów, wymienionych w decyzji z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając w trybie art. 97 § 2 w zw. z art. 101 § 3 i art. 123 kpa, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie odbudowy obiektu chlewni, położonej w T. na działce nr "1" k.m.1, stanowiącej własność A. W. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną zawieszenia postępowania był fakt, że istniejąca w obrocie prawnym prawomocna decyzja z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę, uniemożliwiła prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej. Wskutek uchylenia tej decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] r. na podstawie decyzji nr [...], ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, co uzasadniało jego podjęcie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor A. W., domagając się jego uchylenia jako przedwczesnego, wyjaśniając że pismem z dnia [...] r. wystąpił o legalizację budynków gospodarczych. Postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone, a w takiej sytuacji postępowanie o rozbiórkę winno być w dalszym ciągu zawieszone. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenia nie uwzględnił, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku chlewni – tuczarni zostało wszczęte w dniu [...] r. wskutek pisma Sołtysa i Rady Sołeckiej Gminy S. Stąd też wniosek inwestora z dnia [...] r. o legalizację budynków gospodarczych, nie mógł spowodować wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Zatem wniosek ten nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowym postępowaniu i nie stanowi podstawy do dalszego jego zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tym bardziej, że wniosek ten podlega rozpatrzeniu przez PINB w B., a nie – inny organ lub sąd i to w ramach już toczącego się postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Stąd też prawidłowo organ I instancji podjął zawieszone postępowanie z uwagi na fakt ustania przyczyny zawieszenia, a mianowicie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W skardze do sądu administracyjnego A. W. wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. błędnie nazwanego decyzją oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, wykładnia funkcjonalna art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazuje, że organ administracji zobowiązany jest do zawieszenia postępowania także w przypadku, gdy przed tym samym urzędem toczy się inna sprawa, od wyniku której zależy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W tym względzie skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/09 i NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 1725/99. Tymczasem obecnie toczą się dwa postępowania, jedno dotyczące legalizacji budynku, drugie – dotyczące jego rozbiórki. Oczywiste jest zaś, że istnieje zależność między uprzednim zakończeniem pierwszego postępowania, bowiem w razie pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie legalizacji, postępowanie w sprawie rozbiórki stanie się bezprzedmiotowe. Dla poparcia stanowiska skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1624/06. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Skarżący podtrzymał skargę kolejnym pismem z dnia [...] r. W toku rozprawy sądowej uczestnicy postępowania B. Z. i D. Z. sprzeciwili się legalizacji przedmiotowego obiektu z uwagi na przeznaczenie terenu pod zabudowę rekreacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopatrzyły się podstawy prawnej do podjęcia zawieszonego postępowania wobec ustania przeszkody w związku z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sedno problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych pisma skarżącego z dnia [...] r. o legalizację obiektów budowlanych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że chodzi o te same obiekty, które były uprzednio objęte decyzją o nakazie rozbiórki z dnia [...] r., uchyloną w trybie odwoławczym w związku z faktem pozostawania wówczas w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić przyjdzie, że nie każde pismo strony inicjuje postępowanie administracyjne z mocy art. 61 § 3 kpa. O tym, czy mamy do czynienia z jedną sprawą będącą przedmiotem postępowania, decyduje tożsamość sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna dotyczy zaś ustalenia w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny ( vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 315 – 316 ). Zdaniem sądu administracyjnego, przy takim ujęciu sprawy administracyjnej nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, o której mowa jest we wniosku skarżącego z dnia [...] r., toczyło się już od [...] r. z uwagi na tożsamość podmiotu, przedmiotu i treści stosunku administracyjnego. Wszak niniejsza sprawa dotyczy zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych, a jej rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie jedną decyzją administracyjną, orzekającą bądź o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych bądź też "legalizującą samowolę budowlaną", o co wnosił skarżący w piśmie z dnia [...] r. Bez podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego pismo to nie mogło otrzymać dalszego biegu, bowiem dotyczy ono jedynie żądania skarżącego co do sposobu zakończenia sprawy administracyjnej, będącej już w toku. Rodzaje orzeczeń, podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tryb postępowania, przewidziany regulacją z art. 48 – 51 tej ustawy, jednoznacznie przewiduje przypadki samowoli, objęte sankcją rozbiórki. Z braku przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia działań mających na celu "legalizację" robót budowlanych, polegającą na umożliwieniu inwestorowi użytkowania obiektów budowlanych, zrealizowanych bez uprzedniego dopełnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, co dotyczy niniejszej sprawy. Skarżący wykonał bowiem roboty budowlane w [...] r., a następnie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę i uzyskał pozytywną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Dopóki zaś decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym, brak było podstaw do prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych. Stąd też wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, otworzyło możliwość rozstrzygnięcia bytu prawnego samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Prawidłowo wskazał zatem organ odwoławczy, że pismo inwestora z dnia [...] r. nie zainicjowało kolejnego ( odrębnego ) postępowania, podlegającego załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, lecz zostało złożone w toku toczącej się już sprawy administracyjnej. Pismo to nie wywołało zatem żadnego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniającego dalsze zawieszenie postępowania, wszczętego w [...] r. i zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło zaś do ustania przyczyny zawieszenia, co obligowało organ I instancji do wydania postanowienia o jego podjęciu na podstawie art. 97 § 2 kpa. W toku podjętego postępowania podlegać zaś winien ocenie wniosek skarżącego z dnia [...] r. jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy argumentacja skarżącego nie mogła odnieść skutku, a przywołane orzecznictwo nie dotyczyło stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.