II SA/Gl 918/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. i Z. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB), decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), nakazał właścicielom budynku przy ul. [...] w G. M. R., Z. R., S. K. i S. W., odłączenie kominków od przewodów kominowych dymowych i zamurowanie wlotów do ww. przewodów kominowych, usytuowanych we wspólnym pionie kominowym. W uzasadnieniu podano m. in., że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwumieszkaniowy o 3 kondygnacjach nadziemnych, w tym poddasze użytkowe. Właścicielem nieruchomości gruntowej jest Gmina G., w użytkowaniu wieczystym następujących osób: Z. R., M. R. - lokal pierwszy (nr [...]) i S. W., S. K. - lokal drugi ([...]). Oba lokale zostały wyposażone w centralne ogrzewanie gazowe oraz kominki. W dniu 2 listopada 2015 r. w godzinach wieczornych doszło do zapłonu sadzy w przewodzie kominowym użytkowanym wyłącznie przez M. R. i Z. R. w budynku przy ul. [...] w G. Stwierdzono rozszczelnienie przewodu kominowego od kominka z mieszkania pod nr [...]. W budynku istnieją nieprawidłowości powstałe na etapie budowy obiektu, związane z niezachowaniem wymaganych przepisami odległości elementów drewnianych więźby dachowej (usytuowanych na poddaszu) od czynnych przewodów dymowych w nieotynkowanym pionie kominowym. Tym samym, jak wskazano w opinii technicznej, naruszone zostały przepisy § 265 i 266 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dotyczące odległości przewodów spalinowych i dymowych od łatwo zapalnych nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku. Na podstawie zebranych dowodów stwierdzono ponadto, że zostały naruszone przepisy § 132 ust. 4a i § 150 ust. 9 ww. rozporządzenia. Aby usunąć potencjalne źródło zagrożenia w obecnym stanie organ zobligowany był wydać decyzję nakazującą odłączenie obu kominków od przewodów dymowych wraz z zamurowaniem wlotów do przewodów. Odwołanie od ww. decyzji złożyli Z. R. i M. R., zarzucając: 1) Oparcie się głównie na opracowaniu "Ocena techniczna przejścia komina przez stropodach w budynku mieszkalnym dwurodzinnym" autorstwa mgr inż. M. W. ze stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy podstawy prawne ww. opinii są błędne – pozwolenie na budowę o nr [...] zostało wydane inwestorom budynku B. S. oraz Z. M. w dniu [...] r., zatem doszło do naruszenia § 330 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych o treści: "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (...) ". 2) Nieuwzględnienie wykonanych przez odwołujących zaleceń mistrzów kominiarskich dotyczących kominka i przynależnego przewodu kominowego oraz opinii dopuszczających do ich użytkowania i stwierdzających brak zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. 3) Niewyczerpanie istniejących możliwości dostosowania zastanych warunków do aktualnych przepisów ppoż. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z [...] r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w to miejsce o nakazaniu właścicielom budynku przy ul. [...] w G.: 1) M. i Z. R., 2) S. K., S. W., odłączenie kominków od przewodów kominowych dymowych i zamurowanie wlotów do ww. przewodów kominowych, usytuowanych we wspólnym pionie kominowym w terminie do dnia 30 września 2017 r. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 p.b. mają charakter związany. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Koniecznym elementem decyzji, wynikającym wprost z treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jest jednak określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi nadzoru budowlanego. Stwierdzone nieprawidłowości w urządzeniach kominowych mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ co prawda nie może nakazywać robót obejmujących działalność inwestycyjną, ale nałożone w zaskarżonej decyzji nakazy ograniczają się jedynie do zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Docelowe rozwiązanie problemu należy do właścicieli budynku. Skargę na powyższą decyzję WINB złożyli Z. R. i M. R., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy poprawne zastosowanie prowadziłoby do wydania decyzji nakazującej dokonanie odpowiednich zmian, które umożliwiłyby dalsze korzystanie z kominka, natomiast wydana decyzja uniemożliwia korzystanie z kominka; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 66 ust. 1 p.b., poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, podczas gdy organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a §1 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, nieuwzględnienie opinii kominiarzy przedstawionej przez skarżących, niewyjaśnienie dlaczego organ oparł się wyłącznie na opinii technicznej przedstawionej przez Państwa W., podczas gdy organ powinien ocenić całokształt materiału dowodowego, wyjaśnić na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić z jakich powodów nastąpiła zmiana stanowiska organu w porównaniu do stanu istniejącego w dniu oddania lokalu mieszkalnego do użytkowania. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji i poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podali m. in., że niezrozumiałym jest stanowisko organów, przede wszystkim dlatego, że sprawa dotyczy przewodów kominowych, które to przewody powstały już na etapie budowy budynku mieszkalnego, który został oddany do użytkowania w 2001 r. Co istotne, z dokumentacji wynika, że budynek został oddany po wizji lokalnej z udziałem przedstawicieli PINB, jak i Wydziału Architektury Urbanistyki Urzędu Miejskiego w G. Od tego czasu skarżący nie dokonali żadnych zmian w zakresie funkcjonowania przewodów kominowych. Skarżący jedynie dokonali zmian związanych z zaleceniami wskazanymi w opinii kominiarskiej z dnia 12 listopada 2015 r. oraz zaleceniami Spółdzielni Pracy Kominiarzy. Nie dokonano też wnikliwego zbadania sprawy, a rozstrzygnięcie oparto de facto o dokumenty prywatne - opinię techniczną. Organ nie odniósł się do dokumentów przedstawionych przez skarżących, np. opinii kominiarzy. Skarżący wykonali wszystkie zalecenia z niej wynikające. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z ponownym poniesieniem znacznych nakładów. Wskazany w zaskarżonej decyzji termin do dnia 30 września 2017r. jest terminem stanowczo za krótkim. Co istotne, organ w zaskarżonej decyzji sam wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest nieważnością, a jednocześnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wydał decyzję reformatoryjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem na tych podmiotach spoczywa, w świetle art. 61 tej ustawy, obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie ma charakteru tzw. uznania administracyjnego. Bez znaczenia są zatem koszty ewentualnych prac, sytuacja majątkowa po stronie właściciela obiektu budowlanego, a także przyczyny, które doprowadziły do stanu rzeczy, określonego w tym przepisie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2017 r., sygn. II SA/Gl 365/17). Celem art. 66 p.b. jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie bada więc przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, ani kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem (wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1808/16). Zatem, ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres zależy od stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie w orzecznictwie zauważa się, że przepis art. 66 p.b. nie tworzy dla obiektu lub jego właściciela nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. II SA/Wr 341/17). W niniejszej sprawie ocena techniczna budynku została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Posiada ona również uprawnienia dające możliwość sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, co wynika z zaświadczenia. Opinia kominiarska nie jest tu wystarczająca, bowiem dotyczy jedynie małego wycinka problematyki instalacyjnej i konstruktorskiej związanej z funkcjonowaniem obiektów budowlanych. W ocenie technicznej stwierdzono, że "Do czasu wykonania niezbędnego remontu należy wyłączyć z użytkowania komin (dla obu lokali mieszkalnych)", a w dalszej kolejności wykonać prace remontowe (s. 4 opinii). Organ nie może jednak nakazywać działalności inwestycyjnej, a jedynie orzec w granicach art. 66 ust. 1 p.b., tj. nakazując usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do stanu spełniającego odpowiednie minimalne standardy techniczne i prawne. Jeśli skarżący będą mieli wolę, by w przyszłości dokonać przebudowy obiektu, mogą – do dopełnieniu niezbędnych formalności – taką inwestycję podjąć we własnym zakresie. Faktem jest, że opinia prywatna, przedłożona w niniejszej sprawie nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08), jednak w wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1481/13, stwierdzono: "Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (...)." Przy tym w wyroku NSA z 30 czerwca 2009 r., I GSK 888/08, wskazuje się, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony, mająca moc dokumentu prywatnego, jak i opinia biegłego, podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Dlatego też spór o walory dowodowe opinii biegłego powołanego przez organy i stronę − w zasadzie traci na znaczeniu. Ostatnie stwierdzenie opiera się na założeniu, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z protokołu kontroli z 22 lutego 2017 r. wynika również, że pomimo świadomości zagrożenia instalacja kominowa z kominkiem nadal była użytkowana w lokalu skarżących, co decyzję czyni tym bardziej zasadnym. Dokumentacja wskazuje również, że w 2015 r. miał miejsce zapłon sadzy w kominie. Znalazło to potwierdzenie m. in. w zaświadczeniu o zdarzeniu z 16 maja 2017 r. z Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w G. Świadczy to o zagrożeniu nie tylko dla ludzi, ale i mienia, co potwierdza także np. pismo S. i S. W. z 4 listopada 2016 r. Nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, że obiekt z wadami był formalnie dopuszczony do użytkowania (co – zdaniem skarżących – miałoby niejako "zalegalizować" błędy wykonawcze). Zapłon sadzy, ujawniający kolejne problemy techniczne i zagrożenia, miał miejsce znacznie później, czyli w 2015 r. Nie można podzielić takiej wykładni przepisów, jaką prezentują skarżący, która de facto wyłączyłaby tu stosowanie art. 66 ust. 1 p.b. Co więcej, organy nie nakazały tu przebudowy wadliwej konstrukcji kominów i elementów stropu z nimi stykających się, a jedynie doprowadzenie do stanu niezagrażającego ludziom i mieniu. Odnosząc się do zarzutu zaistnienia przesłanki nieważnościowej przed organem I instancji wskazać należy, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym i miał prawo uchylić kontrolowane rozstrzygnięcie i orzec co do istoty sprawy, określając termin wykonania prac. Wynika to z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Określony w decyzji termin wykonania prac do 30 września 2017 r. jest poprawny, bowiem uwzględnia nie tylko interes właścicieli nieruchomości, ale również interes społeczny. Likwidacja potencjalnych zagrożeń dla ludzi i mienia winna była nastąpić możliwie szybko, przed ówczesnym sezonem grzewczym. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 327/09, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. NSA w przywołanym orzeczeniu zwraca również uwagę, że uwzględnienie §2 ust. 2 przy zastosowaniu §207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w §2 ust. 2 rozporządzenia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 81a §1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.