II SA/Gl 919/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 28 stycznia 2004 r. nr XX/283/04 w przedmiocie opłaty za parkowanie 1. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Gminy Bytom kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Bytomiu podjęła w dniu 28 stycznia 2004 r. uchwałę Nr XX/283/04 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz określenia sposobu pobierania opłat. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W dniu 29 lipca 2009 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła kolejną uchwałę (Nr XLIX/708/09) w tym samym przedmiocie. W § 9 ust. 1 tej uchwały postanowiono, że traci moc wymieniona na wstępie uchwała z dnia 28 stycznia 2004 r. Pismem z dnia 21 maja 2012 r., sprecyzowanym w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2012 r., obecnie skarżąca K. M., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na obie wymienione wyżej uchwały. Zarzuciła naruszenie prawa polegające na przyjęciu w zaskarżonych uchwałach zapisów, zgodnie z którymi niewyłożenie biletu parkingowego za przednią szybę w sposób uniemożliwiający jego odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku wniesienia opłaty za parkowanie. Wskazała, że zapisy takie zamieszczone są w § 14 ust. 2 uchwały z 2004 r. oraz w § 6 ust. 6 załącznika nr 2 do uchwały z 2009 r. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał we wskazanym zakresie. Dodatkowo opisała prowadzone w stosunku do niej postępowania zmierzające do wyegzekwowania należności powstałych z mocy prawa na podstawie zaskarżonych uchwał wskazując na brak możliwości pełnej obrony swoich praw w postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że kwestionowane w obu uchwałach zapisy nie są same w sobie podstawą obciążenia kierującego opłatą dodatkową za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty. Zapis ten stanowi jedynie przesłankę, którą pracownik kontrolujący wnoszenie opłat za postój musi kierować się w sytuacji, gdy z przyczyn leżących wyłącznie po stronie kierującego nie może on potwierdzić faktu uiszczenia opłaty za postój pojazdu. W takiej sytuacji to do kierującego pojazdem należy umożliwienie ustalenia prawdy obiektywnej właściwemu organowi, który będzie mógł na tej podstawie anulować niezasadnie nałożoną opłatę dodatkową. Dalej organ wskazał, że przyjęcie odmiennych zasad funkcjonowania strefy płatnego parkowania skutkowałoby całkowitym brakiem możliwości kontrolowania uiszczenia opłaty za postój w tej strefie. Zarządzeniem z dnia 26 lipca 2012 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił skargę skarżącej na dwie odrębne tj. na skargę na uchwałę z dnia 28 stycznia 2004 r. oraz na skargę na uchwałę z dnia 29 lipca 2009 r. Skarga na tę ostatnio wymienioną uchwałę została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 781/12, z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Z kolei skarga na uchwałę z dnia 28 stycznia 2004 r. jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi, zauważyć należy, że uchwała będąca jej przedmiotem utraciła moc z dniem 29 września 2009 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nastąpiła na mocy § 9 ust. 1 uchwały nr XLIX/708/09 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 29 lipca 2009 r., która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 15 września 2009 r. (Nr 165, poz. 3097) i zgodnie z jej § 11 weszła w życie po 14 dniach od tej publikacji. W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieje przedmiot rozpoznania, a tym samym, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego ewentualnej bezprzedmiotowości. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (a taki właśnie charakter ma zaskarżona uchwała) niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 67). Wskazać też przyjdzie, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, Nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjął, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieco odmienną sytuacją, aniżeli omawiana wyżej. Do uchylenia kontrolowanego aktu doszło bowiem przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pozostaje to jednak bez wpływu na cel kontroli sądowoadministracyjnej, kognicję sądu oraz przedmiotowość i dopuszczalność skargi. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 (OTK 1994, cz. 1 poz. 7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Reasumując ocenę w zakresie przedmiotowości niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż pomimo, że zaskarżona uchwała tak w momencie orzekania przez Sąd, jak i w momencie wniesienia skargi, stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jej uchylenia (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 320/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 5/11). Dodać w tym miejscu jeszcze wypadnie, że zasadniczo odmienne są skutki uchylenia uchwały od skutków stwierdzenia jej nieważności, do czego uprawniony jest sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi. Istotne jest bowiem to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wejścia w życie). Powyższe rozróżnienie ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały zbadać należało jeszcze jej dopuszczalność w świetle art. 101 u.s.g., a zatem m.in. przesądzić, czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżąca, jako adresat norm uchwalonych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny w kwestionowaniu zasad i sposobu pobierania opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a konkretnie w kwestionowaniu niezgodnego z prawem określenia przesłanek do pobierania tych opłat. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej będzie miało bowiem miejsce w sytuacji, kiedy poddany kontroli przepis prawa miejscowego byłby niezgodny z prawem, a jednocześnie może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej. Kwestionowany w niniejszej sprawie § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprowadza określenie przesłanek skutkujących uznaniem, że opłata parkingowa nie została uiszczona. Taka sytuacji rodzi po stronie adresata zaskarżonej uchwały obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś zgodnie z art. 40d ust. 2 tej ustawy, opłata ta podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie podstawy prawnej wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżącej. Skarżąca przed skierowaniem skargi do Sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełniła warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga została wniesiona w terminie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, co powoduje, że brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania. Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przypomnieć też przyjdzie, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności przepisu § 14 ust. 2 kontrolowanej uchwały. Przepis ten stanowi, że niewystawienie abonamentu, karty parkingowej osoby niepełnosprawnej, biletu parkingowego lub wystawienie ich w sposób uniemożliwiający odczytanie danych, powoduje konsekwencje równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie. W ocenie Sądu przepis ten został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełnia konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednoznacznie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie " wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Art. 13b ust. 4 pkt 3 tej ustawy upoważnia radę gminy do określenia sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Wykładni pojęcia "sposób" zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyjaśniając, że "sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. Pojęcie to nie obejmuje zatem czynności polegających na umieszczeniu za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za parkowanie. Tym samym uznać należy, że brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia w uchwale rady gminy warunku umieszczenia dokumentu za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za parkowanie, jako warunku jedynego i niezbędnego dla udowodnienia przez kierowcę okoliczności wniesienia tej opłaty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 48/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 111/10). Jak się wydaje kwestia ta została zauważona przez organ gminy w odpowiedzi na skargę, o czym świadczy powołanie się na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 88/09, oraz na pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o drogach publicznych. Błędnie jednak organ dokonuje interpretacji skutków wynikających z zapisu § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten nie stanowi bowiem instrukcji dla pracowników kontrolujących prawidłowość uiszczenia opłat za parkowanie lecz tworzy podstawy do uznania, kiedy opłatę uważa się za nieuiszczoną. Takie określenie, jak już wyżej stwierdzono, wykracza poza delegację ustawową. W kwestionowanym zapisie zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Bytomiu wykroczyła bowiem poza upoważnienie ustawowe, nakazując traktować osoby, które uiściły opłatę lecz nie umieściły za szybą pojazdu dowodu wniesienia opłaty, za parkujące bez uiszczenia opłaty za parkowanie. W konsekwencji powyższych zapisów osoba parkująca pojazd będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej, przewidzianej w § 9 zaskarżonej uchwały, mimo że uregulowała stosowną opłatę za parkowanie pojazdu. Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że w § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały określając sytuacje równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie, wykroczono poza granice upoważnienia ustawowego wynikające z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek przeprowadzenia z urzędu kontroli zaskarżonego aktu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi. Sąd odstąpił jednak od dokonania takiej kontroli, a to z uwagi na granice sprawy wyznaczone interesem prawnym skarżącej, a ściślej rzecz biorąc naruszeniem tego interesu, o czym już wyżej była mowa (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl