II SA/Gl 923/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 maja 2025 r. nr NWXIV.7581.2.6.2025 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2024 r. J. N. ("uczestnik postępowania"), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną przez Burmistrza Miasta i Gminy O. pod drogę publiczną (drogę[...]), położoną w O., w obrębie[...] , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1769 ha, k. m. 4, objętą obecnie księgą wieczystą nr [...]. Decyzją z dnia 26 marca 2025 r., nr[...], Starosta [...] (dalej: "organ I instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), ustalił na rzecz uczestnika postępowania odszkodowanie pieniężne w wysokości 40.970, - zł. za wyżej opisaną nieruchomość, z uwagi na to, że przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy O., na podstawie decyzji Wójta Gminy O. z dnia 10 lipca 2008 r., nr[...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej na wniosek uczestnika postępowania (punkt I sentencji), oraz zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy O. do jednorazowego wypłacenia odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, jak też podał szczegółowe warunki i termin wypłaty odszkodowania (punkt II i III). W odwołaniu z dnia 10 kwietnia 2025 r. Gmina O. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 104 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i zastąpienie jej oceną dowolną, tj. uznaniem, że kopia oświadczenia uczestnika postępowania z dnia 11 lipca 2007 r. nie stanowi nieodpłatnego przekazania nieruchomości, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 i art. 130 u.g.n. w związku z § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie wszystkich czynników wpływających na wartość nieruchomości, jak i wybór niewłaściwej metodyki wyceny. Podkreślił, że już 17 lat wcześniej uczestnik postępowania dokonał zrzeczenia się odszkodowania. Dodatkowo, doszło do błędów w procesie ustalania kwoty odszkodowania, z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji na lokalnym rynku i zbyt dużą rozpiętość czasową wyceny, a to prowadzi do zniekształcenia jej wyników oraz zawyżenia wartości odszkodowania, w stosunku do sąsiedniej działki o podobnych parametrach. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 maja 2025 r., nr NWXIV.7581.2.6.2025, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 marca 2025 r. W uzasadnieniu podał, że Burmistrz Miasta i Gminy O. nie przedstawił oryginału oświadczenia uczestnika postępowania. Dowód na tą okoliczność stanowi jedynie nieuwierzytelniona kopia, bowiem Gmina nie dysponuje jego oryginałem (por. protokół z dnia 2 października 2024 r. k. 58), również podjęte przez organ I instancji czynności zmierzające do jego pozyskania nie odniosły zamierzonego rezultatu. Uczestnik postępowania zaprzecza, jakoby kiedykolwiek podpisał oświadczenie o wskazanej przez Gminę O. treści. Przyznał, że w przeszłości złożył podpis na niezapisanej kartce papieru (in blanco), natomiast treść obecnie widniejąca na kopii dokumentu miała zostać "dodrukowana" w późniejszym czasie, bez jego wiedzy i zgody. W konsekwencji zaprzecza, aby złożył oświadczenie o treści, na którą powołuje się Gmina O. Zdaniem Wojewody Śląskiego, podpis in blanco nie stanowi oświadczenia woli. Oświadczenie takie istnieje dopiero wówczas, gdy podpis został złożony pod konkretną i znaną oraz zaakceptowaną przez składającego treścią. W sprawie nie chodzi o ocenę skuteczności rzekomo złożonego oświadczenia woli a sam fakt jego złożenia. Uczestnik bowiem jednoznacznie zaprzecza, aby kiedykolwiek złożył oświadczenie o wskazywanej treści. Stąd też, w oparciu o art. 130 u.g.n. nastąpiło ustalenie odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W dalszej części uzasadnienia decyzji przywołał zasady sporządzania przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości, wynikające z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, zwane dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Biegła sporządziła operat szacunkowy z dnia 12.12.2024 r., określając wartość odszkodowania wg. stanu z dnia 10 lipca 2008 r., tj. na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, z uwzględnieniem transakcji rynkowych od maja 2022 r. do 12 grudnia 2024 r. Stan faktyczno - techniczny nieruchomości został ustalony w oparciu o wywiad terenowy oraz dokumenty znajdujące się w aktach i dostępne informacje z innych źródeł, m.in. geoportal krajowy, dokumenty archiwalne. Również w piśmie z dnia 30.01.2025 r. szczegółowo odniosła się do podniesionych przez strony zarzutów i podtrzymała stanowisko, co do wartości określonej w operacie szacunkowym. W skardze z dnia 25 czerwca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej: "skarżący") zarzucił decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 104 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w tym błędne uznanie, że kopia oświadczenia uczestnika postępowania w przedmiocie nieodpłatnego przekazania działki nie stanowi wystarczającego dowodu do potwierdzenia jego ówczesnego oświadczenia woli, oraz wywiedzenie błędnego wniosku, że złożył on podpis in blanco, chociaż to również nie zostało wykazane. W tej sytuacji naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania. W związku z tym domagał się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi odwołał się to twierdzeń uczestnika postępowania, że złożył jedynie podpis in blanco a treść oświadczenia została nadrukowana przez pracownika urzędu gminy. Zdaniem skarżącego kwestia ta wymagała szczególnego wyjaśnienia i oceny. Uczestnik postępowania nie wykazał woli odpłatnego przekazania fragmentu nieruchomości na rzecz Gminy O. i nie dochodził odszkodowania, co dowodzi świadomości skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Samo przedłożenie oryginalnej wersji oświadczenia, zdaniem skarżącego, nie miało znaczenia dla sprawy, bowiem nie jest kwestionowane złożenie podpisu, ale uznanie późniejszego "nadrukowania" oświadczenia za twierdzenie udowodnione. To uczestnik zakwestionował dokonanie uzgodnień, nie wykazując jakichkolwiek dowodów potwierdzających jego tezę. Techniczna warstwa oświadczenia z dnia 11 lipca 2007r. - nawet w formie kserokopii - potwierdza, że uczestnik postępowania własnoręcznie i w pełni świadomie wypełnił dokument, a skarżący nie miał możliwości późniejszego nadrukowania treści oświadczenia. Również doszło do błędów w procesie ustalania kwoty odszkodowania, z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji na lokalnym rynku i zbyt dużą rozpiętość czasową wyceny, a to prowadzi do zniekształcenia jej wyników oraz zawyżenia wartości odszkodowania, w stosunku do sąsiedniej działki o podobnych parametrach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Sądu, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, oraz powierzchnię działki. W ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt jedynie wówczas, gdy posiada wymienioną powyżej wiedzę. W tym miejscu należy zaakcentować, że decyzją Wójta Gminy O. z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...], został zatwierdzony podział nieruchomości uczestnika postępowania, położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr[...], k.m. 4 o pow. 5 9440 ha, z której wydzielono dwie działki. Tylko jedna z nich została przejęta z przeznaczeniem pod drogę gminną [...] i z mocy prawa przeszła na własność Gminy O. Była to działka nr [...]o pow. 0, 1769 ha. Sam projekt podziału (będący projektem wstępnym) został zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy O. w dnia 12 marca 2008 r. Nie ulega wątpliwości, że uczestnik postępowania podpisując "oświadczenie z dnia 11 lipca 2007 r." nie wiedział o jego skutkach, mając na uwadze to, że złożył go na rok wcześniej przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 10 lipca 2008 r. Zatem trudno jest uznać, że znane mu były wszystkie konkretne dane, a przecież dopiero z decyzji podziałowej mógł wywieść różnorodne skutki prawne, w tym też odszkodowawcze. Nie mógł nawet teoretycznie złożyć oświadczenia o "nieodpłatnym przekazaniu", dlatego, iż nie miał wiedzy o powierzchni gruntu, która miała być wydzielona pod drogę. Wspomniane "oświadczenie", a właściwie jego nie potwierdzona za zgodność kserokopia (k. 44 akt administracyjnych), opatrzone jest podpisem uczestniczka postępowania, czego on nie kwestionuje, jednakże nie precyzuje numeru działki i komu miałby nieodpłatnie przekazać grunt, jak też nie podaje jaką jej część, przekazuje nieodpłatnie, nie wyraża też woli rezygnacji z odszkodowania bądź też nie wskazuje warunków zawartego porozumienia (por. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19 i 17 czerwca 2021 r. sygn. akt 1 OSK 270/21). Miejsca dotyczące tych danych zostały pozostawione puste (wykropkowane). Obecnie są dopisane odręcznie innym charakterem pisma (bardziej "okrągłym"), stąd też konieczne było pozyskanie oryginału tego oświadczenia, celem weryfikacji jego "wypisania" tą samą ręką, co złożony podpis. Należy przyjąć, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1016/11). W konsekwencji uregulowań wynikających z art. 76a k.p.a., w sytuacji w której dokument (urzędowy lub prywatny) znajduje się w aktach danego organu administracji publicznej, wystarczy (w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez inny organ administracji publicznej) przedstawienie jego odpisu lub wyciągu urzędowo poświadczonego przez organ będący w jego posiadaniu, jeżeli jednak organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w innej sprawie uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem takiego dokumentu, ma on prawo zażądać dostarczenia oryginału. Może on także zażądać odpisu lub wyciągu, gdy strona sama nie może ich uzyskać. Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 oraz stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie jest dopuszczalne, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się jednak dowolną, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Sama treść art. 75 k.p.a., który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, bądź też nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. W konkluzji należy stwierdzić, że w nie doszło do zrzeczenia się odszkodowania w wyniku zawarcia dwustronnej czynności prawnej. W ocenie Sądu niezasadne są też zarzuty dotyczące nieprawidłowego postępowania organów, w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Oba organy precyzyjnie bowiem omówiły materiał dowodowy oraz wskazały, którym dowodom dały wiarę, oraz które okoliczności, na ich podstawie, zostały udowodnione. Sąd również z urzędu nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.