II SA/Gl 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Gierałtowicach z dnia 28 kwietnia 2005 Nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wniosku "A" SA. w Katowicach Oddział [...] w Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia "A" SA. w Katowicach Oddział [...] w Z. do udziału w postępowaniu. Pismem z 29 września 2010 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z 28 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/194/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2012 r. reprezentowana przez pełnomocnika "A" S.A. w K. Oddział [...] w Z. wniosła o dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. W podstawie prawnej wniosku powołano przepis art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazała, że ma w sprawie interes prawny, albowiem postanowienia zaskarżonego planu utrudniają lub uniemożliwiają realizacji posiadanej przez Spółkę koncesji na wydobywanie węgla ze złóż znajdujących się na terenie objętym planem. Nadto w uzasadnieniu wniosku podniesiono merytoryczne zarzuty pod adresem planu miejscowego. Fakt posiadania koncesji na wydobywanie węgla ze złóż objętych obszarem górniczym 1 i 2, położonych m. in. na terenie gminy G., został udokumentowany złożonymi koncesjami i decyzjami Ministra Środowiska potwierdzającymi przejście praw i obowiązków. W reakcji na wniosek pełnomocnik Gminy wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że warunkiem zastosowania przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. jest uprzednie prowadzenie w sprawie postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego przez organ nadzoru nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, stanowi realizację uprawnienia Wojewody i nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak też ograniczone terminem. Wskazano, że również w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę z udziałem organu gminy, nie uczestniczą inne podmioty. Osoba trzecia, z powołaniem się na interes prawny, nie może zostać uczestnikiem postępowania sądowego ze skargi Wojewody na akt prawa miejscowego, ani na podstawie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie samorządowych przepisów ustrojowych. Jeżeli interes prawny Spółki został uchwałą naruszony, to przysługuje jej samodzielne uprawnienie do wniesienia skargi w trybie uregulowanym art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dla poparcia przedstawionego stanowiska powołano się na szereg wymienionych w piśmie wyroków sądów administracyjnych. Polemizując ze stanowiskiem Gminy, pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 8 marca 2012 r. podniósł, że tryb procedury określonej w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może być traktowany jako wcześniejsze postępowanie administracyjne, gdyż dopiero jego wyczerpanie – rozumiane także jako nieskorzystanie przez organ nadzoru z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego- daje temu organowi możliwość wniesienia skargi do sądu w trybie art. 93 ustawy. Przyznano, że postępowanie nadzorcze może toczyć się tylko z udziałem jednostki samorządu i organu nadzorczego. Na etapie postępowania sądowego samoistną podstawą do dopuszczenia przez sąd do udziału innych podmiotów jest przepis art. 33 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ogólny, dotyczy wszystkich rodzajów i typów postępowań mogących toczyć się przed sądem, a ewentualne wyłączenie jego stosowania mogłoby wynikać z przepisu szczególnego rangi ustawowej. Na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. pełnomocnik wnioskującej Spółki podtrzymał wniosek. Pełnomocnik Wojewody Śląskiego pozostawił ocenę wniosku do kompetencji Sądu i wskazał, że przed wniesieniem skargi nie było prowadzone postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Powołany jako podstawa wniosku przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich postępowań zainicjowanych skargą do sądu administracyjnego, a wyłączenie jego zastosowania można uzasadnić tylko powołaniem się na inny przepis rangi ustawowej. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w stosunku do pewnej grupy postępowań sądowych. Przedmiotem skargi do sądu mogą być zróżnicowane rozstrzygnięcia i działania organów administracji publicznej, co wyraźnie określa już art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie wszystkie z wymienionych w nim aktów, podlegających zaskarżeniu, zapadają po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, gdy w postępowaniu sądowym są kontrolowane akty wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Ograniczenie to znajduje swój wyraz już w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Może on być podstawą dopuszczenia danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które dotyczy aktu wydanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1354/10). Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, aktualnie regulowanego ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, procedura planistyczna nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo możliwych kontrowersji dotyczących rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" użytego w art. 33 § 2 p.p.s.a, nie można uznać, że obejmuje on także postępowanie prawodawcze. Procedura planistyczna nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz do uchwalenia aktu prawa miejscowego w trybie właściwym do stanowienia prawa, co powoduje, że w stosunku do takich aktów przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Sąd nie podziela także stanowiska przedstawionego przez stronę wnioskującą o dopuszczenie do postępowania, że wniesienie skargo zostało poprzedzone procedurą administracyjną, albowiem za taką należy uznać (nawet nie przeprowadzone) postępowanie nadzorcze wojewody. W przypadku wnoszenia przez organ nadzoru skargi do sądu na uchwałę gminy, postępowanie nadzorcze nie ma miejsca, tak też było w niniejszym przypadku. Wbrew sugestiom strony wnioskującej, nie jest ono warunkiem dopuszczalności skargi do sądu. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny stanowi, że po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jedyną okolicznością warunkującą wniesienie skargi jest zatem upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie można zatem twierdzić, że miało miejsce postępowanie, w którym Spółka nie brała udziału. Nadto Sąd nie podziela opinii, aby postępowanie nadzorcze miało status postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. W szczególności, co do zasady, w postępowaniu nadzorczym nie uczestniczą inne podmioty, niż organ i jednostka samorządu. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Spółki jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniesienie skargi do sądu przez organ nadzoru jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków, służących wykonywaniu nadzoru. Nie budzi także wątpliwości, że legitymacja Wojewody jest oparta na samodzielnej podstawie a przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. W sytuacji wniesienia skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, podstawą do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym nie może być również przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 tej ustawy, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie planu miejscowego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Cechą szczególną skargi na uchwałę organu samorządu jest, że uprawnioną do jej wniesienia jest osoba, której interes prawny został taką uchwałą naruszony. Wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Ocena ta z istoty dotyczy interesu podmiotu kwestionującego uchwałę i inne osoby, które nie wniosły skutecznie skargi we własnym imieniu, nie mogą ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie legitymacja skargowa oparta jest na innej zasadzie niż to wynika z art. 50 p.p.s.a. Skoro ustawa samorządowa przewiduje inny charakter legitymacji skargowej przy skargach wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stosować innej miary i uznawać, że dla ich uczestniczenia w postępowaniu wystarczy samo legitymowanie się interesem prawnym (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. II OZ 134/09). Zasada ta ma zastosowanie także w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru. Także w tym przypadku legitymacja skargowa oparta jest na odrębnej zasadzie i uczestniczenie innych podmiotów w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników, nie jest możliwe. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.