II SA/Gl 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. wniosku Stowarzyszenia "A" w P. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z 28 kwietnia 2005 r., nr XXXIII/194/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o planowaniu). W toku postępowania pismem z [...] r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w P. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem postępowania sądowego jest plan miejscowy gminy Gierałtowice, gdzie mieszka większość członków Stowarzyszenia, a inicjatywy pro-ekologiczne Stowarzyszenia dotyczą terenu gminy. Z tego powodu zarówno Stowarzyszenie jak i poszczególni jego członkowie mają w sprawie interes prawny. Wyjaśniono, że celem statutowym Stowarzyszenia jest m. in. ochrona środowiska naturalnego, zwłaszcza w zakresie szkód górniczych, plan zawiera regulacje dotyczące ochrony środowiska i działalności zakładów górniczych, sprawa dotyczy zatem zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Wskazano, że kwestionowany plan jest dokumentem istotnym w prowadzonym procesie naprawczym wszczętym wobec przedsiębiorcy górniczego w wyniku kontroli NIK. Stwierdzenie nieważności planu będzie skutkowało bezcelowością tego procesu. W oparciu o plan ujawniono fakt złamania przez przedsiębiorcę warunków posiadanej koncesji, udział w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia wniesie do sprawy istotne informacje. Do wniosku dołączono Statut Stowarzyszenia, zgodnie z którym celami Stowarzyszenia jest: pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody górnicze, identyfikacja problemów związanych ze szkodliwym wpływem działalności zakładów górniczych na środowisko naturalne, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego (rozdział II pkt 7 Statutu). Na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o oddalenie wniosku, wskazując że w postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Pełnomocnik Gminy Gierałtowice pozostawił ocenę wniosku do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniosek pochodzi od podmiotu, który jest organizacją społeczną w rozumieniu p.p.s.a. Dołączony do wniosku wypis z Krajowego Rejestru Sądowego poświadcza, że wnioskodawca jest stowarzyszeniem wpisanym do KRS pod nr [...], rejestracji dokonano [...] r. Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym jest możliwy w rozmaitym charakterze, w szczególności należy rozróżnić sytuacje, gdy organizacja działa we własnej sprawie oraz gdy działa w sprawach innych osób, w zakresie swojej działalności statutowej. W pierwszym przypadku organizacja społeczna może w postępowaniu sądowym występować we własnej sprawie, ze względu na własny interes prawny. Drugi przypadek dotyczy działania organizacji społecznej w sprawach dotyczących innych osób, w związku z realizacją jej zadań statutowych. Zgodnie z art. 25 § 4 p.p.s.a, organizacja społeczna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, ma zdolność sądową w zakresie swojej statutowej działalności w sprawach dotyczących innych osób. Udział organizacji społecznej w postępowaniu w zakresie jej działalności statutowej może mieć miejsce w przypadkach określonych w p.p.s.a. (art. 9 p.p.s.a). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje udział organizacji społecznej w sprawach innych osób zarówno w charakterze skarżącego, jak i uczestnika postępowania. Na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a uprawniona do wniesienia skargi jest organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Udział organizacji w charakterze uczestnika postępowania reguluje w szczególności przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Ponieważ Stowarzyszenie w złożonym wnioski powołało się zarówno na własny interes w sprawie, jak i wskazało, że działa w interesie członków w zakresie swojej działalności statutowej, Sąd rozważył dwie podstawy dopuszczenia Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania, zarówno ze względu na powoływanie się na własny interes prawny, jak i podejmowanie działań w interesie społecznym. Powołany wyżej przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym każdej osoby, której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, jeżeli nie brała ono udziału w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane i uzasadnione jest w orzecznictwie stanowisko, że na tej podstawie nie jest możliwe dopuszczenie do udziału innych osób w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru na akt prawa miejscowego (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OZ 532/12). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęta została zgodnie z procedurą przewidzianą przepisami ustawy o planowaniu, jej wydanie nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność postępowania dotyczy zarówno podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę Śląskiego. Zdaniem Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga organu nadzoru na uchwałę rady gminy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w stosunku do osób powołujących się na własny interes prawny nie znajduje zastosowania. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym. Wniesienie bowiem skargi do sądu przez wojewodę jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a legitymacja organu jest oparta na samodzielnej podstawie prawnej (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stroną postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy jest wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz organ uchwałodawczy gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, dostępne na stronie www.orzeczenie.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przystąpienia wnioskodawcy do niniejszego postępowania również z tego powodu, że Stowarzyszenie zainteresowane jest utrzymaniem w mocy skarżonej przez Wojewodę Śląskiego uchwały, natomiast w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez Wojewodę na skutek wniesionej skargi w przypadku, kiedy kwestionowana uchwała jest dla nich korzystna, stąd są one zainteresowaea utrzymaniem jej w mocy. Osoby takie mogą jedynie dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym przez organ aktem w sprawach z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast sytuacji odwrotnej, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a zdanie pierwsze in fine dotyczy również dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd uznał, że określony w Statucie cel Stowarzyszenia, jakim jest podejmowanie działań w celu poprawy stanu środowiska naturalnego, obejmuje sprawy regulowane postanowieniami planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu jako organizacji społecznej również nie jest jednak możliwe, ze względu na zawarty w tym przepisie warunek dotyczący przedmiotu postępowania sądowego. Trzeba zwrócić uwagę, że udział organizacji społecznej w postępowaniu pozostawać musi w bezpośrednim związku ze sprawą innych osób. Przystąpienie, podobnie zresztą jak wniesienie skargi przez organizację społeczną, następuje do postępowania "w sprawie innych osób". Warunek ten oznacza, że sprawa ma dotyczyć interesu prawnego innych podmiotów, musi zatem mieć charakter sprawy indywidualnej, opartej na kryterium interesu prawnego. W postępowaniu zainicjowanym skargą Wojewody jako organu nadzoru ta przesłanka, ze względu na charakter skargi i podstawy jej wniesienia, nie może zostać spełniona, nie mamy bowiem do czynienia ze "sprawą innych osób". Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w przypadku skargi wniesionej przez wojewodę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest możliwe zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do każdego z wymienionych w nim przypadków i dopuszczenie do udziału w postępowaniu zarówno innych osób powołujących się na swój interes prawny, jak o organizacji społecznej, uprawnionej jedynie do przystępowania do postępowań dotyczących interesu prawnego innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wobec powyższego nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy kontrowersja, czy ze względu na redakcję przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., warunek aby postępowanie sądowe było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, odnosi się również do organizacji społecznej. Również bowiem przyjęcie, że w stosunku do każdej z grup podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dopuszczenie przepis ten przewiduje odrębne normy, a dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego czy uchwałodawczego, nie znosi wyżej omówionej przesłanki ustawowej związanej z koniecznością, aby postępowanie dotyczyło innej osoby. Nawet przyjęcie, że możliwe jest na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie zainicjowanej skargą innej osoby (ze względu na fakt naruszenia jej interesu prawnego) na akt podjęty w trybie uchwałodawczym nie modyfikuje stanowiska, że w przypadku postępowań sądowych nie dotyczących "spraw innych osób", ale zainicjowanych przez organ nadzoru, dopuszczenie takie nie jest możliwe. Taka interpretacja przepisu dotycząca dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zapewnia przy tym spójność regulacji odnoszącej się zarówno do wnoszenia skarg przez organizację nie we własnych sprawach, jak i uczestniczenia przez nią w takich sprawach. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.