II SA/Gl 932/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]r. nr [...]. Wnioskiem, który wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...] r., A. K. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną- matką B. K., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń wykonawczych, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na matką. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 17 ustawy a następnie stwierdził, iż jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia jest przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b - tj. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 (względnie 25) roku życia. Dodatkowo stwierdził, iż osoba wymagająca opieki jest zamężna, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia 4 maja 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej, stwierdzając w nim, iż spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że matka jest osobą niepełnosprawną, a ojciec jest osobą schorowaną (m.in. cukrzyca, otyłość, po operacji przepukliny, nerwica) nie ma więc możliwości sprawowania opieki na matką, tym bardziej, że jest nią skonfliktowany często nadużywa alkoholu. Dodała, że rodzeństwo zamieszkuje w innych miejscowościach i stąd jest jedyną osobą, która może sprawować faktyczną opiekę nad matką. Podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. art. 17 ust. 1b, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku, uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa, wniosła o rozpatrzenie ponownie jej sprawy z przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) odwołania nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego dokonano niezbędnych ustaleń, tj. stwierdzono, że wnioskodawczyni ubiegająca się o otrzymanie świadczenia zrezygnowała z możliwości podjęcia lub świadczenia pracy i bezspornie sprawuje opiekę na osobą niepełnosprawną – jest osobą zobowiązaną do alimentacji w stosunku do matki. Jednak osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do regulacji ustawowej organ odwoławczy stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Przy czym w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Wówczas obowiązek sprawowania opieki, a tym samym prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przechodzi na kolejnego zobowiązanego. W niniejszej sprawie w ocenie Kolegium należy utrzymać decyzję organu pierwszej instancji, a to wobec ustaleń, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka. Z tego względu odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję nie zgadzając się z jej treścią, która jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, iż jej rodzina spełnia warunki do przyznana jej wnioskowanego świadczenia. Powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Podniosła, iż Kolegium utrzymując odmowną decyzję organu pierwszej instancji samo przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika "że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą korzystać osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (wyrok z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18). Zdaniem skarżącej niekonieczny jest więc dokument orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, ale ważny jest sam fakt niemożności sprawowania takiej opieki z uwagi na stan zdrowia. Ta sytuacja zachodzi w analizowanej sprawie, w jej rodzinie, gdyż ojciec nie mógłby sprawować skutecznie opieki nad wymagającą takiej opieki żoną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem, a co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 1 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm.) Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dyspozycja cytowanego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w ust. 5 pkt 2a stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W przypadku organu pierwszej instancji jedną z podstaw odmowy wnioskowanego świadczenia była przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, to znaczny organ pierwszej instancji uznał, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu wskazanego w przepisie wieku, czyli - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Jako drugą przesłankę odmowy wskazano fakt pozostawania w związku małżeńskim, gdzie współmałżonek nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie uznał jako zasadnej pierwszej przesłanki odmowy, ale uznał drugą przesłankę, podnosząc iż faktycznie skarżąca nie spełnia wymagań do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2a ustawy. Kolegium potwierdziło, że z całości dokumentacji sprawy bezspornie wynika, iż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. Jednak zgodnie z przywołaną powyżej regulacją, opiekę taką w pierwszej kolejności winien świadczyć współmałżonek osoby wymagającej opieki, czyli mąż, a ojciec skarżącej, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy córka, czyli skarżąca, zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy mąż osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej ma orzeczony znaczy stopień niepełnosprawności. Odnosząc się do wskazanych przez organy przeszkód w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia należy stwierdzić, że w stosunku do art. 17 ust. 1b ustawy wskazującego na czas powstanie niepełnosprawności tj. stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała - nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2) wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wobec treści tego wyroku w orzecznictwie przyjęto, że przesłanka ta nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stanowisko to Kolegium podzieliło upatrując podstawy odmowy w innym przepisie ustawy. Jednak skład orzekający nie podzielił tego stanowiska Kolegium. Uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie. Wobec naruszenia reguły wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasad postępowania dowodowego ( art. 77 § 1 ) doszło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Jak podniesiono powyżej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wykładni celowościowej przepis ten, w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 października 2012 r. sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14). CBOSA). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. W realiach niniejszej sprawy sprawa wieku i stanu zdrowia ojca skarżącej nie została w ogóle wyjaśniona. Jednak jak wynika z odwołania i ze skargi skarżącej ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki, jest osobą schorowaną z wieloma chorobami – cukrzyca, otyłość, operacja przepukliny, nerwica. Wprawdzie nie zostały przedstawione żadne dokumenty i orzeczenia, jednak niewątpliwie kwestia ta wymagała wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy. Organy odnosząc się jedynie czysto formalistycznie - brak wymaganego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pochyliły się w najmniejszymi stopniu nad tym zagadnieniem i nie sprawdziły w żadnym stopniu czy mąż osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej, byłby w stanie sprawować taką opiekę, tak z uwagi na stan zdrowia jak i z uwagi na wiek. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednak i w tym zakresie brak jednoznacznego ustalenia i nie wiadomo, w jakim wieku pozostaje ojciec skarżącej. Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie składu sądzącego fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może przesądzać jednoznacznie , że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami. W kontrolowanej sprawie jedyną przesłanką odmowy świadczenia było ustalenie, że mąż osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak w tym zakresie nie zgromadzono wystarczających materiałów dowodowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności dokładnie winien zbadać, czy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki, jest obiektywnie zdolny do sprawowania prawidłowej opieki nad niepełnosprawną żoną, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w rezultacie właściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)Sąd orzekł jak w sentencji.