II SA/Gl 940/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/767/2024/18032/RN w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 25 września 2024 r., nr[...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej zwanej u.o.) nałożył na A. N., M. Z. i D. B. obowiązek usunięcia z działki nr[...] , położonej w P. przy ul. [...] w zakreślonym terminie szczegółowo opisanych odpadów, wskazując jednocześnie na rygory transportu i konieczność przedłożenia organowi m. in. dokumentów potwierdzających wykonanie decyzji. Jednocześnie organ ten umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr[...] , położonej w P. przy ul.[...]. W wyniku wniesionego przez A. N. odwołania (dotyczącego działki nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r., SKO.OŚ/41.9/767/2024/18032/RN, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Wójta zawiera wady. Oceniając ją jako przedwczesną Kolegium wskazało m. in., że wątpliwości budzi nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na wszystkich trzech adresatów decyzji, bowiem w tym zakresie postępowanie dowodowe nie jest pełne. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo posiadacza odpadów. Pominięty został także cudzoziemiec, który brał udział w procederze przywiezienia odpadów. Wobec powyższych uchybień Kolegium nakazało organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia posiadacza odpadów, a w szczególności ustalenia, czy jest nim odwołujący się. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na nową kompetencję organu wynikającą z regulacji art. 26a u.o. i zaniechanie Wójta w odniesieniu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zdaniem Kolegium wskazane uchybienia oraz konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedstawionym zakresie skutkowały koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej a nie merytorycznej. Prokurator Okręgowy w G. zaskarżył decyzję Kolegium w całości, podnosząc zarzuty: – naruszenia art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uchylenie w całości decyzji Wójta do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy wskazany przez organ odwoławczy zakres spraw nie jest konieczny do wyjaśnienia i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; – rażące naruszenie art. 127 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. w części, w jakiej organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję skierowaną do M. Z. i D. B., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez potraktowanie odwołania wniesionego przez A. N. jako odnoszącego skutek także w stosunku do M. Z. i D. B., którzy odwołania w swoim imieniu nie wnieśli i w konsekwencji dokonanie z urzędu kontroli odwoławczej decyzji w części dotyczącej nałożenia na te osoby obowiązku usunięcia odpadów. W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odnosi się ona do A. N. oraz stwierdzenie nieważności tej decyzji w części, w jakiej odnosi się ona do M. Z. i D. B. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium odwołanie A. N. wywołuje skutek również w odniesieniu do pozostałych osób i obowiązków na nie nałożonych. Osoby te odpowiadają bowiem solidarnie za usunięcie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji" (obecnie także – od 13 lipca 2025 r. – od postanowienia). W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie jedynie jednej osoby obciążonej przez organ I instancji ww. obowiązkami. Pomimo tego uchylił "w całości zaskarżoną decyzję" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw argumentuje, że wszyscy adresaci rozstrzygnięcia organu I instancji odpowiadają za usunięcie odpadów solidarnie, o czym ma świadczyć m. in. art. 26 ust. 3a u.o. W projekcie zmian ustawodawczych wskazano, że "W celu poprawy skuteczności egzekwowania obowiązku usuwania odpadów przez ich posiadaczy niezbędne jest wprowadzenie nowych rozwiązań, takich jak ustanowienie dla posiadaczy odpadów solidarnej odpowiedzialności za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji w sprawie nakazu usunięcia odpadów oraz umożliwienie wydania tej decyzji w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów (dodanie w art. 26 ust. 3a-3c)." (projekt ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; VIII.3495). Odpowiedzialność solidarna osób zobowiązanych wynika zatem z mocy samego prawa. Wójt swoje rozstrzygnięcie wydał wskazując tryb z art. 26 u.o. SKO w tym kontekście powinno było poczynić jednak również rozważania w zakresie treści art. 26 ust. 3b u.o. (który organ bez dalszych szczegółowych analiz przywołał, jako obowiązujący – s. 8 decyzji). Art. 26 ust. 3b tej ustawy został dodany przez art. 6 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r. Zgodnie z jego brzmieniem: "Jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna." W wyroku NSA z dnia 17 września 2024 r., sygn. III OSK 23/23, wskazano: "Należy mieć również na uwadze, że norma z art. 26 ustawy o odpadach nie stoi na przeszkodzie nałożenia nakazu usunięcia odpadów na więcej niż jedną osobę, bowiem jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest wówczas solidarna. Wynika to jednoznacznie z art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach i nie wyklucza nałożenia przedmiotowych obowiązków również na innych, ustalonych następczo posiadaczy odpadów (...)". Oznacza to, że nie jest wykluczone prowadzenie odrębnego postępowania wobec innego posiadacza odpadów i obciążenie go obowiązkami z wcześniej wydanej decyzji ostatecznej. Pomimo tego organ pisze, że w procederze brał udział także cudzoziemiec, pominięty przez organ I instancji. Organ ten – jak uznaje SKO -"(...) całkowicie pominął ww. osobę ustalając podmioty zobowiązane do usunięcia tych odpadów" (s. 15 decyzji SKO). Priorytetem powinno być możliwie najszybsze usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Długotrwałość postępowania znacznie przekraczająca standardy prawne wymagała możliwie najszybszego załatwienia sprawy w sposób merytoryczny, a nie przedłużania go. W tej sytuacji należało rozważyć powyższe okoliczności i fakt, że odwołanie złożyła jedynie jedna z osób obciążonych obowiązkiem usunięcia odpadów. Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Dodatkowo, Kolegium co prawda zaznaczyło (s. 23 decyzji), że nie wypowiada się w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 decyzji Wójta, tj. co do częściowego umorzenia postępowania (w tej części decyzji strona nie wniosła odwołania i rozstrzygnięcie stało się ostateczne), jednak sama treść sentencji wskazuje, że uchylona została cała decyzja organu I instancji. Mowa jest bowiem o uchyleniu w całości "zaskarżonej decyzji" a nie o uchyleniu decyzji w "zaskarżonej części". Rozstrzygnięcie powinno być zatem bardziej precyzyjne. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 § 2 k.p.a. Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.