II SA/Gl 943/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], Rada Gminy N. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nie dłuższy niż [...] lat, na wydzierżawienie nieruchomości położonych w sołectwie B. składających się z działek gruntu o wskazanych w tej uchwale numerach ewidencyjnych, przeznaczonych pod eksploatację kruszywa, o łącznej powierzchni [...]ha, na rzecz M. M., właściciela firmy Usługowo-Handlowej "A" z siedzibą w T. W uchwale tej określono ponadto zasady ustalania wysokości czynszu dzierżawnego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W dołączonym do uchwały uzasadnieniu wskazano, że w planie zagospodarowania przestrzennego na terenach przewidzianej eksploatacji żwiru i piasku znajdują się działki stanowiące własność Gminy N. oraz będące własnością M. M. Powierzchnia działek gminnych wynosi [...]% obszaru przeznaczonego pod wydobycie. W dużej części nieruchomości te przylegają do nieruchomości M. M. zaś pozostałe stanowią pasy gruntu rozdzielające jego działki. Okoliczność ta ma stanowić w ocenie organu uzasadnienie dla wydzierżawienia w całości obszarów stanowiących własność Gminy jednemu podmiotowi, który zamierza prowadzić wydobycie kopaliny w całym obszarze uwzględnionym w planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił niezgodność uchwały z art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu skargi, iż z redakcji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz z art. 37 u.g.n. wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż [...] lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku. Organ nadzoru podniósł nadto, iż katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów dzierżawy, ma charakter zamknięty oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 zawarcie umowy z mocy prawa następuje w trybie bezprzetargowym. Powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. Dalej organ nadzoru wskazał, iż nie zostały spełnione wszystkie warunki do zwolnienia z trybu przetargowego określone w odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n. Jakkolwiek wydobywanie kopalin stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.g.n., to jednak podmiot, na rzecz którego miała zostać wydzierżawiona przedmiotowa nieruchomość nie jest podmiotem, dla którego realizacja celów publicznych jest celem statutowym. Ponadto powołując się na dołączone do skargi kopie dokumentów, organ nadzoru stwierdził, że dzierżawą przedmiotowych nieruchomości zainteresowany był więcej niż jeden podmiot. W odpowiedzi na skargę Gmina N. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi przyznano, że wydzierżawieniem nieruchomości był zainteresowany jeszcze jeden podmiot, mianowicie "B" Sp. j. Firma ta nie wywiązała się jednak z dotychczasowych zobowiązań wobec Gminy wynikających z umowy dzierżawy. Posiada zadłużenie wobec Gminy z tytułu czynszu, opłaty eksploatacyjnej i podatku od nieruchomości. Prowadzone są w stosunku do tej firmy postępowania sądowe o zapłatę. W takiej sytuacji brak jest możliwości współpracy na przyszłość. Ponadto pismo tej Spółki z dnia [...]r. nie mogło zostać uznane za ofertę, albowiem nie zostało podpisane przez wszystkie osoby reprezentujące tą Spółkę. Powołano się także na okoliczności zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, że w dniu [...] r. zawarta została umowa dzierżawy na okres [...] lat z podmiotem wymienionym w zaskarżonej uchwale. W takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej uchwały spowodowałoby negatywne dla Gminy skutki. Wskazano także, że organ nadzoru nie wydał w stosunku do zaskarżonej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego w przewidzianym prawem terminie, a obecna skarga jest wynikiem interwencji wspólników Spółki "B", którzy zwracając się do Wojewody w tej sprawie podali nieprawdziwe informacje. Odniesiono się również do powołanej w skardze przez organ nadzoru uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. stwierdzając, że nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto stanowi przykład zastosowania wykładni contra legem. Jej treść całkowicie zniekształca sens przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. Na rozprawie w dniu [...] r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazał, że kwestia niewiarygodności jednego z podmiotów ubiegających się o dzierżawę mogła być rozstrzygnięta dopiero na etapie postępowania przetargowego. Pełnomocnik Gminy N. powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. Z kolei Wójt Gminy stwierdził, że za zawarciem umowy dzierżawy z M. M. przemawiały względy czysto praktyczne i techniczne – jeżeli chodziło o możliwość prowadzenia eksploatacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy N. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że kontrola ta jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie zasadniczo rozważenia wymagała dokonana przez strony wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., w szczególności w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej w trybie art. 264 § 1 p.s.a. Dokonując oceny wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. stwierdzić przyjdzie, iż przesądzające w tej kwestii znaczenie ma właśnie powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl tej uchwały rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4., a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nawiązując do zawartej w art. 37 ust. 3 u.g.n. zasady wyłączenia możliwości odstąpienia od przetargu, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, prowadziłoby do sytuacji, w których wyboru podmiotu z którym zawarta zostanie umowa, w przypadku większej ilości takich podmiotów, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Pogląd ten podziela Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie. Jak wyżej wskazano kontrola sądowa zaskarżonej uchwały jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie uwaga ta jest o tyle istotna, że z dniem [...]r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca m.in. na zmianie przepisu art. 37 ust. 4 (zob.: art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 206, poz. 1590). Przepis ten w obecnym brzmieniu stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Brak jest zatem obecnie odesłania do ust. 1, a tym samym do odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3. Jednak obecne brzmienie tego przepisu pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która podjęta została w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Wskazać przyjdzie ponadto na wiążący skład orzekający w niniejszej sprawie charakter uchwały NSA podjętej w trybie art. 264 § 1 p.s.a. W ocenie Sądu nie jest możliwe odstąpienie od wykładni dokonanej w takiej uchwale w sytuacji, gdy zaskarżony akt został wydany w identycznym stanie prawnym (vide: art. 269 p.s.a.). W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje dokonana przez Gminę ocena uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., zaś zarzuty Gminy w kwestii wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Sąd zmuszony był uznać za niezasadne. Również pozostałe zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Stosując bowiem odpowiednio art. 37 ust. 3 u.g.n. należy mieć na względzie, iż odstąpienie od trybu przetargowego wydzierżawienia nieruchomości przeznaczonych na realizację innych celów publicznych możliwe było jedynie w przypadku, jeżeli cele te miały być realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten wymaga realizacji wyłącznie celu publicznego i tylko ten cel ma być celem statutowym podmiotu. Podmiot ubiegający się o bezprzetargową dzierżawę musi realizować wyłącznie cel publiczny. Przeznaczenie dochodów w całości na działalność statutową ma wynikać z nakazu przepisów, a nie z woli podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 503/08 w: NZS z 2009 r., Nr 4, poz. 69). W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że przedsiębiorca, na rzecz którego miała zostać wydzierżawiona przedmiotowa nieruchomość kryteriów tych nie spełnia. Nietrafnym jest również stanowisko Gminy, w myśl którego nierzetelność innego podmiotu lub braki formalne oferty złożonej przez taki podmiot, stanowiły podstawę do uznania, że nie ubiegał się on o wydzierżawienie nieruchomości (art. 37 ust. 3 in fine). W ocenie Sądu podmiot ten ("B" Sp.j.) ubiegał się o wydzierżawienie nieruchomości, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału. Jeżeli natomiast potwierdziłaby się ocena tego podmiotu dokonana przez Gminę, to podmiot taki na zasadzie odrębnych przepisów mógłby zostać wyeliminowany z możliwości zawarcia umowy dzierżawy, jednakże dopiero w postępowaniu przetargowym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.s.a., a w oparciu o art. 152 tej ustawy orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku, kierując się faktem, że kontrolowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie Gminie, że argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały mogłyby stanowić asumpt do rozważenia, czy w ogóle w dacie jej podjęcia istniał obowiązek zawarcia przedmiotowej umowy dzierżawy w trybie przetargowym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powoływanej uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej. Jedną z takich sytuacji wymienia pkt 6 powołanego art. 37 ust. 2, co w ocenie Sądu winno było zostać poddane analizie przez organy Gminy jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały.