II SA/Gl 944/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz K. (organ I instancji), na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 17 ust. 3 , art. 20 ust.3, art. 23, art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postepowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie musza być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), odmówił A. S. (strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. S. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową. Stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek określonych w u.s.r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1, ust. 1a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Wskazał, że mając na uwadze art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zauważył, że osoba nad którą strona sprawuje opiekę jest matką jej męża, a strona nie jest osobą zobowiązaną względem teściowej do alimentacji, gdyż nie jest jej krewną ani linii prostej, ani też w linii bocznej. Ustalił, że teściowa ma troje dzieci. Są one aktywne zawodowo i nie posiadają orzeczeń o znaczny stopniu niepełnosprawności. Wskazał dalej, że strona nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad teściową. Uznał także za bezsporną okoliczność, że teściowa wymaga całodobowej opieki i strona tę opiekę sprawuje. Jako następną negatywną przesłankę wskazano okoliczność, że stopień niepełnosprawności teściowej datuje się od 21 września 2011 r., czyli powstało po 72 roku życia osoby niepełnosprawnej. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby, którą się faktycznie opiekuje. W odwołaniu strona wskazała, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Podkreśliła, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę osobistą nad niepełnosprawną teściową. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie(organ odwoławczy, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że jako jeden z dwóch powodów odmowy przyznania świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 b u.s.r. Kolegium podało jednak, że w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu. Uwzględniając bowiem ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt TK 38/13) uznać należy, że przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. nie znajduje zastosowania w zakresie objętym wyrokiem wskazanego wyroku. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.s.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym ten powód odmowy przyznania świadczenia nie był zasadny. Kolegium wskazało dalej, że drugim z powodów odmowy przyznania świadczenia było ustalenie przez organ, że stronę oraz osobę niepełnosprawną nie łączą więzy pokrewieństwa, a zatem nie istnieje po stronie opiekuna obowiązek alimentacyjny względem osoby podopiecznej i w tym zakresie uznało stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został bowiem określony przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 i 1a u.s.r. i przepisy te łączą uprawnienie do świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Uwzględniając przyjętą w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym zasadę, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeks rodzinny i opiekuńczy) oraz to, iż z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka, podał, że na stronie jako na powinowatej nie ciąży w świetle powołanych przepisów obowiązek alimentacyjny, a co za tym idzie nie można przyznać jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że prawo do świadczenia określonego a art. 17 u.s.r. stanowi zamkniętą regulację normująca możliwość jego przyznania. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust.1 pkt 4 u.s.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tych powodów odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodna z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Kolegium skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust 1 b u.s.r. poprzez jego zastosowanie. Podała dalej, że jej teściowa posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a skarżąca wykonuje przy niej wszelkie niezbędne czynności. Wyjaśniła, że teściowa jest osobą schorowaną, a odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest bardzo krzywdząca. Wskazała, że syn osoby niepełnosprawnej, a mąż skarżącej jest zatrudniony w firmie nieprzerwanie od 1995 r. i nie jest w stanie się z niej zwolnić ponieważ jest jedynym żywicielem pięcioosobowej rodziny. Dwie córki teściowej również pracują, a jako że mieszkają w innych miejscowościach nie są w stanie sprawować ciągłej opieki nad osobą niepełnosprawną. W opinii skarżącej wydanie decyzji odmownej stoi w jawnej sprzeczności z zadaniami państwa polegającymi na szczególnej ochronie rodziny. Wniosła o dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozytywne rozpatrzenie skargi i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny zatem, nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że stronę oraz osobę niepełnosprawną nie łączą więzy pokrewieństwa, a zatem nie istnieje po stronie skarżącej obowiązek alimentacyjny, a zatem zgodnie art. 17 ust. 1 i 1a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi Kolegium wyraźnie wskazało, że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.s.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe są wywody skarżącej w tym zakresie, skoro organ odwoławczy jej stanowisko co do tej kwestii całkowicie podziela. Natomiast odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była podyktowana brakiem pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a osobą, nad która sprawuje opiekę. Warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest bowiem przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. ,sygn. akt I OSK 1168/17, (dostępny w CBOiS), w takim przypadku wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18, (dostępny w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r.,sygn. akt I OPS 5/13, (dostępna w CBOiS) jednoznacznie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.s.r., podkreślając, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.s.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". NSA uznał, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Wprawdzie uchwała ta została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., ale nowelizacje u.s.r., które nastąpiły po tej dacie nie dokonały zmian w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżąca jako jedyna może sprawować opiekę nad teściową z tej przyczyny, że trójka dzieci osoby niepełnosprawnej nie może jej sprawować. Nie jest kwestionowane, że syn osoby niepełnosprawnej, a mąż skarżącej jest zatrudniony na umowę o pracę i jest jedynym żywicielem pięcioosobowej rodziny. Natomiast dwie córki osoby niepełnosprawnej pracują, a ze względu na miejsce zamieszkania nie mogą opiekować się swoja matka w sposób ciągły. Żadne z dzieci osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej. Nie jest zatem z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona. W związku z tym na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. W związku z tym organy nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.