II SA/Gl 952/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.1.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi S. K. (dalej: Strona, Skarżąca) wniesionej w dniu 1 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.1.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta J. w 2002 r. podjął decyzję o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości położonej w J., oznaczonej ewid. jako działka nr 1. o pow. 0,5787 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...]. W skład ww. nieruchomości wchodziły części działek pierwotnie oznaczonych ewid. jako działki nr 2. o pow. i 0,6602 ha i 3. o pow. 0,4849 ha, które zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia od M. K. i A. K.. Do wywłaszczenia doszło mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 8 kwietnia 1969 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...], wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia 31 października 1968 r. o lokalizacji szczegółowej. Decyzja o wywłaszczeniu dotyczyła nieruchomości o łącznej powierzchni 13,4879 ha, oznaczonej ewid. jako działki nr 4., 3., 5., 2. i 6., a także działki nr 7. (po sprostowaniu postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. nr [...]). Ustalono, że przedmiotową nieruchomość w 1939 r. nabył dziadek A. K. – P. K., od małżonków A. i J. W.. Nabycie to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej (odpis aktu notarialnego z dnia [...] r., nr Rep. [...]). Spadkobiercy M. K. i A. K. przedłożyli dokumentację potwierdzającą ich następstwo prawne po wnioskodawcach. Wszyscy uprawnieni złożyli wnioski o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2., 4., 3., 7., 6., 5. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta T. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych: w granicach dawnych dz. 2. i 4. znajduje się obecnie dz. 8.; w granicach dawnej działki 4. - obecnie dz. 9., 10., 11., 12. i 13.; w granicach dawnych dz. 3., 2. i 4. - obecnie dz. 14. i 1.; w granicach dawnych działek 3. i 4. - obecnie działka 15.; w granicach dawnej dz. 5. - obecnie dz. 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 26., 27., 28., 29., 30., 31. i 32.; w granicach dawnej działki 7. - obecnie dz. 33 i 31.; w granicach dawnej działki 6. - obecnie dz. 31., 34, 35, 36, 33, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 21., 20., 27., 18., 46, 47, 48, 49, 50 i 51. Decyzją nr [...], [...], z dnia 15 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta T. orzekł o zwrocie na rzecz A. K. oraz spadkobierców M. K. części nieruchomości pochodzącej z dawnych działek nr 2., 4. i 6., oznaczonej aktualne jako działki nr 8., 13., 11., 47, 48, 49 o łącznej pow. 2,3714 ha. Decyzją nr NW/II/7733/14/09 z dnia 18 sierpnia 2009 r. Wojewoda stwierdził wydanie ww. decyzji nr [...] z naruszeniem prawa. Decyzja organu z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr [...], [...], (obejmująca działki nr 10. i nr 35 oraz części działek nr 31., nr 16., nr 26., nr 27., nr 32. i nr 1.), na skutek wniesionego odwołania została uchylona decyzją Wojewody z dnia 3 sierpnia 2009 r. nr NW/II/7724/75/09 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców cofnął roszczenie o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 18., 19., 22., 23., 25., 28., 30., 33, 36, 37, 38, 39, 45, 46, 47, 48, 49, 15., 9., 12., 20., 21., 50, 52, 51. Postępowanie w tym zakresie zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 9 lutego 2012 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 10 grudnia 2012 r. Następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. pełnomocnik cofnął roszczenie o zwrot dz. nr 29., postępowanie w tym zakresie zostało umorzone decyzją nr [...] z dnia 18 lipca 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 września 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 14 listopada 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta T., z uwagi na różne stany prawne i faktyczne działek wnioskowanych do zwrotu, wyłączył do odrębnych postępowań działki nr 14., 17., 34 i 35, 24. i 36 oraz 1.. Pod dotychczasowym numerem [...] postępowanie prowadzono odnośnie działek 10., 25, 16., 26., 27., 31. i 32. (objęte niniejszym postępowaniem). Decyzją nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. organ zatwierdził podział działki nr 31. na działki nr 25 o pow. 13495 m2 i nr 26 o pow. 63068 m2 oraz orzekł o zwrocie działki nr 27 i odmowie zwrotu działek nr 10., nr 25 oraz części działek nr 16., nr 26., nr 27., nr 27 i nr 32.. Wojewoda decyzją nr NW.XIV.7581.9.17.2017 z dnia 23 listopada 2017 r. stwierdził nieważność ww. decyzji z 30 stycznia 2017 r., wobec śmierci wskazanych w tej decyzji wnioskodawców. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 18 stycznia 2022 r., Prezydent Miasta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej: - w pkt I decyzji - zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Miasta J., położonej w J. u zbiegu ulic [...] i [...], oznaczonej jako dz. dotychczasowa 31. na nowe działki: 25 o powierzchni 1,3495 ha oraz 32 o powierzchni 6,3068 ha. Projekt podziału wraz z wykazem zmian gruntowych stanowił integralną część decyzji - załącznik nr 2. - w pkt II decyzji - zwrócił spadkobiercom M. K. i spadkobiercom A. K. nieruchomość gruntową oznaczoną jako dz. nr 29 o pow. 1,3495 ha zapisaną w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność miasta J. (w częściach wskazanych w pkt II.1 decyzji) oraz zobowiązał nabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, - w pkt III decyzji - odmówił zwrotu nieruchomości położonych w J., obejmujących działki: nr 10. o powierzchni 0,2002 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Gminy Miasta J., nr 25 o powierzchni 0,0454 ha zapisaną w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Gminy Miasta J. oraz części działek nr 16., nr 26., nr 27., nr 25 i nr 32. zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Gminy Miasta J.. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot w części dotyczącej działki nr 31. nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim miała być budowa garaży. W toku przeprowadzonych w sprawie oględzin organ ustalił, że na wydzielonej części działki nr 31., tj. na działce nr 25 przeznaczonej do zwrotu znajdują się boiska sportowe, a teren ten został przeznaczony pod rekreację. Organ stwierdził, że pozostałe działki nr 27., nr 26., nr 25, nr 32., nr 16. i nr 10. zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia - pod tereny zielone oraz układy komunikacyjne i w tym zakresie nie podlegają zwrotowi. Organ wyjaśnił również sposób ustalenia odszkodowania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Gmina J. reprezentowana przez Prezydenta Miasta J., zaskarżając decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka 29 o pow. 1,1395 ha, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przedłożonego do akt sprawy oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę w szczególności na kopię planszy uzbrojenia terenu osiedla [...] z sierpnia 1969 roku (projekt realizacyjny) oraz kopię planu sytuacyjnego podłączeń kanalizacji sanitarnej pochodzącego z projektu technicznego podłączeń kanalizacji sanitarnej i deszczowej z maja 1970 roku, które to mapy zawierają sposób zagospodarowania terenu, a na żadnej z nich nie powtórzono zagospodarowania części spornego terenu w postaci kompleksu garaży. Jak wynika z planów, teren pierwotnie przewidziany pod lokalizację garaży, przeznaczono pod urządzenie boisk do gry w piłkę nożną, ręczną, koszykówkę i siatkówkę, Finalnie takie zagospodarowanie zostało zrealizowane i istnieje do chwili obecnej. Ponadto zauważono, że jak wynika z dokumentacji archiwalnej, w tym dokumentacji fotograficznej, prace toczyły się równolegle z budową osiedla i zostały zakończone pod koniec lat 1970-tych. W ocenie Odwołującej się Gminy organ nie uwzględnił możliwości wprowadzenia zmian lub korekt do ogólnych założeń projektu. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.1.2022, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 u.g.n., - w pkt 1 decyzji - uchylił punkt I i II zaskarżonej decyzji oraz punkt III - w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w J., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości - przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 lipca 2016 r. pod nr [...]- jako działka nr 29, - w pkt 2 decyzji - odmówił zwrotu G. K., M. P., W. C., U. G., A. K., S. K, M K., J. M., J. Z., M. K., A. A., R. K., K. A., J. K., L.i K., A. K., B. K., L. K., B. Z., P. K.., I. W., W. B., M. K., G. B., K. B., M. O., S. B., D. B., R. B., P.O., E. B., K. K., Z. K., E. B., I. M, K. W., K. K., E. W., J. K. S. K., M. F., G. O., A. K., B. W., J. G., A. G., K. G., K, M., T,G., K.R., S.G., H.S., D.M., N.T., J.G, B.D., M.S. i K.Z. nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 31. o powierzchni 7,6563 ha ([...]), stanowiącej własność miasta J.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym orzeczeniem w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu - sama realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędnych na cel wywłaszczenia i dokonanie ich zwrotu. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 229 u.g.n. wyłączające roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie ustalił, iż z decyzji o wywłaszczeniu z 8 kwietnia 1969 r., sprostowanej dnia 25 stycznia 2008 r., którą Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działki nr 4., 3., 5., 2., 6. i 7. wynika, że nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe - na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 31 października 1968 r., nr [...] której integralną częścią jest mapa sytuacyjno-wysokościowa. Mapa ta precyzuje, że działka nr 31., w części znajdującej się w granicach nowo powstałej działki nr 29, miała zostać zabudowana kompleksem garaży. W skład materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wchodzi ponadto fragment planszy uzbrojenia z sierpnia 1969 r. obrazujący odmienny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Z mapy tej wynika, że na spornym terenie zmieniona została koncepcja zagospodarowania w stosunku do planu realizacyjnego z 1968 r. polegająca na rezygnacji z zabudowy tej części nieruchomości garażami i zaprojektowaniu tam 4 boisk sportowych. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż w aktach sprawy znajduje się również kosztorys częściowy z marca 1973 r. na zagospodarowanie [...] zielenią, z którego wynika, że na spornym terenie istniało rozlewisko torfowe o powierzchni 2800 m2, następnie zasypane żużlem paleniskowym. Z kolei na podstawie archiwalnej dokumentacji fotograficznej pozyskanej z albumów i opracowań związanych z miastem J. można ustalić, że południowa część [...] była pierwotnie zagospodarowana jako teren zieleni, tj. trawnik obsadzony drzewami, wypełniany kolejnymi nasadzeniami, klombami, wybudowano tam ścieżki i chodniki, a następnie boiska sportowe, amfiteatr i estradę. Aktualnie znajdują się tam również place zabaw. Natomiast z załączonej do akt sprawy notatki z portalu [...] - popularna encyklopedia J." wynika, że sporny obszar to naturalna dolina, która uległa zniszczeniu podczas budowy bloków przy ul. [...] oraz [...], w połowie lat 70. zapadła więc decyzja o zagospodarowaniu tego terenu na cele rekreacyjne, a zadania tego podjęła się Okręgowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. W 1975 r. [...] Kombinat Inżynierii Miejskiej przeprowadził prace kanalizacyjne i niwelacyjne. Następnie w maju 1976 r. kilka tysięcy [...] w ramach czynu społecznego pracowało przy urządzaniu jaru. Prace zakończono w lipcu 1978 r. Ostatecznie powstał obszar rekreacyjny złożony z dwóch części: północnej - skwer z alejkami i ławkami oraz południowej - boiska do gier, plac zabaw, scena. Obecnie obszar ten stanowi namiastkę parku miejskiego. Organ odwoławczy przywołał również zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, w tym m.in. zeznania świadka F.B. (starszego inspektora robót budowlanych, od [...] r. głównego inspektora nadzoru budowy miasta J.): "działka (nr 31.) była ściśle związana z budową osiedla", "Jar był planowany przez głównego urbanistę jako tereny konieczne do rekreacji mieszkańców w postaci zieleni i boisk do gry w siatkówkę, koszykówkę i do piłki ręcznej, realizacja tego zamierzenia szła z pewnym poślizgiem w stosunku do budowy miasta, gdyż w pierwszym rzędzie potrzebne były mieszkania", "trwała powolna, sukcesywna realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego związanego z terenem rekreacyjnym, ponieważ teren był podmokły i grząski", "zmieniały się tendencje i podkreślano, że nie mogą być wyłącznie blokowiska, ale muszą też być tereny zielone i rekreacyjne", a " teren boisk był wcześniej przygotowany pod ich budowę w zakresie odwodnienia i utwardzenia". Świadek udostępnił również kopię "Projektu technicznego podłączeń kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla budynków nr [...]" opracowanego w maju 1970 r., zawierającego planowany sposób zagospodarowania spornej części działki nr 31.. Wskazał również na wyniki oględzin przeprowadzone w dniu 15 grudnia 2014 r. Wobec tych ustaleń Wojewoda stwierdził, że koncepcja budowy boisk sportowych pochodzi z początku lat 70. i była ona realizowana równolegle z budową osiedla. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, a zgodnie z planem realizacyjnym na tym konkretnie terenie powstać miały garaże, a więc tzw. infrastruktura towarzysząca. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że rezygnacja z budowy określonych elementów osiedla na rzecz innych elementów (w tym wypadku boisk sportowych) służących prawidłowemu funkcjonowaniu tego osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie działki nr 29 przesądza o realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym czyni ją niezbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa boisk sportowych i zagospodarowanie części nieruchomości pod teren rekreacyjny stanowi realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Wojewody modyfikacja celu wywłaszczenia, do jakiej doszło w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zmienia charakteru tego celu i charakteru zamierzonej inwestycji, a tym samym mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach tej modyfikacji. Kompleks garaży powstał ostatecznie w innej części osiedla, a zatem doszło jedynie do przesunięć elementów infrastruktury osiedla w terenie. Końcowo podał, że w pozostałym zakresie, wobec niezaskarżenia decyzji w części orzekającej o odmowie zwrotu działek nr 10., nr 25, nr 16., 26., 27., 32., decyzja stała się ostateczna. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca S. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez nieprawidłową interpretację sprowadzającą się do tego, iż zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy, który posłużył za podstawę faktyczną do orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, okazał się wystarczający do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot, o których mowa w art. 137 u.g.n. 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji reformatoryjnej w oparciu o odmienną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i jednocześnie bez wskazania jakim dowodom i z jakiej przyczyny odmówiono wiarygodności i bez podania jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zwłaszcza, kiedy miała nastąpić zmiana pierwotnego celu wywłaszczenia (budowy zespołu garaży) na inny cel (urządzania terenów zielonych czy terenów rekreacyjnych), a także konfrontacji tych zmian z obowiązującymi w czasie dokonywania tych zmian zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik akcentował odmienne dokonanie ustaleń przez organ pierwszej i drugiej instancji w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, trudno jest zaakceptować pogląd prezentowany przez Wojewodę, że cel decyzji wywłaszczeniowej był na tyle szeroki, iż w przypadku odstąpienia od realizacji celu szczegółowego wystarczające było zrealizowanie jakiejkolwiek inwestycji towarzyszącej budowie osiedla mieszkaniowego, aby można było powstałą zamianę uznać za realizację celu wywłaszczenia. Powinny być to raczej wąsko i ściśle określone granice dopuszczalnych zmian celu wywłaszczenia. Zastrzeżenia zostały wyrażone również w kwestii oceny zeznań świadków oraz przyznania szczególnego znaczenia zeznaniom świadka F.B. W ocenie strony skarżącej, skoro odstąpiono od realizacji zamierzonego celu budowy garaży, to przeznaczenie terenu pod rekreację trudno uznać za realizację celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozprawa w dniu 25 kwietnia 2023 r. została odroczona celem ustalenia spadkobierców zmarłej uczestniczki postępowania G. K. (karta nr 426 akt sądowych), natomiast rozprawa w dniu 17 maja 2024 r. - została odroczona celem ustalenia spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania J.Z. (karta nr 1049 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 34 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia zwrotu nieruchomości (działki o numerze 31.), która została wywłaszczone na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Kontrola przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, albowiem nie stwierdzono, aby została obarczona wadami dającymi podstawę do jej uchylenia bądź też stwierdzenia nieważności, nadto samo postępowanie przebiegało zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa. Ocena przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywana jest w oparciu o regulacje Rozdziału 6, Działu III u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. To z kolei oznacza, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokonania porównania celu wywłaszczenia zawartego w decyzji ze stanem, który istnieje bądź też istniał na nieruchomości. Zarazem organ zobligowany jest również ustalić, czy cel ten w ogóle został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urzędu Spraw Wewnętrznych, w K. z dnia 8 kwietnia 1969 r., nr [...] wynika, że przejęte nieruchomości przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, a konkretnie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], na co wskazuje decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...], [...] z dnia 31 października 1968 r. wydana na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, po. 47) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129) o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla [...] Zgodnie z załącznikiem do decyzji - planem sytuacyjnym w skali 1:1000 stanowiącym integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej (mapą sytuacyjno-wysokościową), działka nr 31., w części znajdującej się w granicach wydzielonej przez organ pierwszej instancji działki nr 29, miała zostać zabudowana kompleksem garaży. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu dotyczącym działki nr 31. organ na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2014 r. ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stanowi: urządzony plac, na którym odbywają się imprezy miejskie, częściowo zajęta pod estradę i trybuny (betonowe schody), wyasfaltowany parking, boiska sportowe, plac zabaw. Nieruchomość ta wykorzystywana jest jako teren rekreacyjny. W części północnej teren porośnięty jest trawą z elementami małej architektury (ławki wokół placu zabaw). Pozostała część to urządzony teren zielony z nasadzeniami drzew iglastych, liściastych i krzewów. Ustalenia te wynikają z przeprowadzonych w sprawie oględzin (protokół z dnia 15 grudnia 2014 r. - karta bez numeru, str. 3 protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 28 listopada 2016 r., protokół z oględzin w terenie z dnia 3 kwietnia 2007 r. oraz z dnia 29 listopada 2007 r. karta nr 711 i 713 akt administracyjnych). Przebieg oraz przyczyny modyfikacji, przewidzianej w załączniku mapowym do decyzji o lokalizacji szczegółowej, zagospodarowania części działki o nr 31. (w części wydzielonej decyzji organu pierwszej instancji jako działka o nr [...]) z budowy garaży na budowę boisk sportowych oraz części rekreacyjnej osiedla mieszkaniowego [...] został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem na dokumenty źródłowe. Zgodnie z obszernym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wskazana modyfikacja na boiska sportowe na przedmiotowej części nieruchomości, nastąpiła już w 1969-1970 roku (fragment planszy uzbrojenia z sierpnia 1969 r. przedłożony do akt sprawy wraz z pismem Prezydenta Miasta J. z dnia 6 sierpnia 2015 r., plan sytuacyjny podłączenia kanalizacji sanitarnej w skali 1:000 - zgodnie z widniejącą klauzulą projekt został uzgodniony dnia 16 maja 1970 r. w zakresie podłączenia wodociągowego i kanalizacyjnego nieruchomości z siecią publiczną, z którego wynika niewątpliwie odmienny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu od przewidzianych uprzednio garaży, tj. widoczne na planie sytuacyjnym usytuowanie boisk sportowych w następującej kolejności: "piłka nożna i ręczna", "koszykówka", "siatkówka"), zaś w kolejnych latach modyfikacja ta była sukcesywnie realizowana (zeznania świadków, archiwalna dokumentacja fotograficzna, kosztorys częściowy zieleni dla obiektu [...] z dnia [...] 1973 r. - karta bez numeru, decyzja z dnia 4 sierpnia 1980 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę estrady na terenie amfiteatru w [...] przy ul. [...] w J.). Plan sytuacyjny w skali 1:2000 z lipca 1962 r. [...] już wówczas przewidywał dla projektowanego zamierzenia, poza budynkami mieszkalnymi, infrastrukturę towarzyszącą: miejsca handlu, garaże, szkoły, przedszkola, ośrodki zdrowia, żłobek, kino, zespoły gospodarskie, ogródki działkowe, zieleń istniejącą i projektowaną, miejsca sportu, parkingi, ulice, ciągi piesze, przejścia (projekt wykonany na odrysie planu sytuacyjno-wysokościowego), a zmiana lokalizacji danej infrastruktury niewątpliwie nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, którym było powstanie osiedla mieszkaniowego na danym terenie. Przyczyny dokonanej modyfikacji jak też opóźnienia w realizacji boiska sportowego również zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji wraz z odwołaniem do materiałów zgromadzonych w sprawie, a ich ustalenie nie budzi zastrzeżeń (rodzaj terenu - zalewisko torfowe, teren podmokły, uszkodzenie terenu w następnie wykonywanych prac osiedla mieszkaniowego, potrzeba zrealizowania terenów rekreacyjno-sportowych dla mieszkańców osiedla, zeznania świadków potwierdzają, że przedmiotowy teren był podmokły, w latach 70. prowadzone na tym terenie były prace, w tym w ramach czynu społecznego, powstała potrzeba mieszkańców w zakresie terenów sportu i rekreacji, teren w pierwszej kolejności został przygotowany w zakresie odwodnienia i utwardzenia, m.in. zeznania J.B. - protokół przesłuchania z dnia 16 listopada 2015 r., H.S., D.S. - protokoły z dnia 9 listopada 2015 r., przywołane już przez organ odwoławczy zeznania świadka F.D. - protokół z dnia 9 listopada 2015 r., informacje pozyskane z encyklopedii J.). Kompleks garaży powstał natomiast w innej części osiedla (m.in. decyzja z dnia 14 września 1976 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę garaży samochodowych w J. przy ul. [...] – karta nr 1528 akt administracyjnych, decyzja z dnia 31 października 1980 r. nr [...] o pozwoleniu na propozycję lokalizacyjną budowy 41 sztuk dodatkowych garaży przy ul. [...] i [...] - karta bez numeru, decyzja z dnia 29 marca 1990 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę boksu garażowego przy ul. [...] przy istniejącym ciągu garażowym w J. - karta nr 1556 akt administracyjnych, plan realizacyjny do budowy garaży samochodowych skala 1:500 z naniesionym przebiegiem kanalizacji deszczowej oraz gazociągu - karta nr 1527 akt administracyjnych, informacja z dnia 28 lipca 1976 r. nr [...] o terenie przeznaczonym na cel: budowa garaży samochodowych przy ul. [...], szkic orientacyjny w skali 1:5000 z klauzulą zaopiniowania bez zastrzeżeń lokalizacji garaży przez Inspektora Sanitarnego w dniu 20 lipca 1976 r., karta nr 1525 akt administracyjnych). Jak zasadnie zauważył Wojewoda, trudno wyobrazić sobie, że w ramach tak dużej, skomplikowanej i różnorodnej inwestycji jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie dochodziło do zmian czy przesunięć określonych jego części składowych. Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wypada podzielić stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy orzekający w sprawie, które wyklucza możliwość zadośćuczynienia oczekiwaniom wniosku Skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W świetle przywołanych okoliczności nie sposób bowiem stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając na uwadze cel przejęcia nieruchomości - w analizowanym przypadku budowę osiedla mieszkaniowego - pod uwagę należy brać osiedle jako kompleks urbanistyczny, obejmujący nie tylko zabudowę stricte mieszkalną, lecz również infrastrukturę towarzyszącą, a więc oświatową, handlową, komunikacyjną itp., która pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem osiedla (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 166/23). Uwaga ta dotyczy również wszystkich innych aniżeli mieszkalne obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Zatem niewątpliwie w ramach infrastruktury sportowej również obejmuje realizację boisk sportowych oraz części rekreacyjnej. Trzeba zarazem pamiętać, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia, a więc ustawa z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odmiennie aniżeli w obowiązującym stanie prawnym, formułowały przesłanki wywłaszczenia, w tym cele, na jakie nieruchomość mogła być przejęta. Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (ust. 1). Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (ust. 2). W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, wyjaśnił, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1919/20). Ponadto, warto odnotować, iż w przeszłości akty wywłaszczeniowe nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować standardów obecnych, w tym z Konstytucji RP z 1997 r., która zaczęła obowiązywać wiele lat po dokonanym wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia został w rozpoznawanej sprawie uszczegółowiony w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia 31 października 1968 r. o lokalizacji szczegółowej. Nie ulega wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego mieściła się zarówno w pojęciu celu użyteczności publicznej, jak i została ujęta w planie realizacyjnym budowy osiedla [...]. Tym samym, w opisywanych realiach nie dało się stwierdzić, że nieruchomość została użyta na cel inny, aniżeli wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.), ani też, że cel ten nie został zrealizowany w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o zwrot (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zasadnie zatem organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie cel wywłaszczenia został zrealizowany. W orzecznictwie przyjmuje się również, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym budowę wieloetapową, inwestycja ta może podlegać różnym modyfikacjom. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych nie można wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16 i przywołane tam orzecznictwo). Do takiej właśnie dopuszczalnej modyfikacji doszło w odniesieniu do działki o nr 31., na której zamiast planowanych garaży zrealizowano m.in. boiska sportowe oraz tereny rekreacyjne. Wobec powyższego, w odniesieniu do przedmiotowej działki brak było podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. Natomiast co do pozostałych działek względem których toczyło się postępowanie pierwszoinstancyjne, odnotowania wymaga, iż decyzja organu pierwszej instancji Nr [...] znak [...] z dnia 18 stycznia 2022 r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonych w J. obejmujących działki nr 10., nr 25, oraz części działek nr 16., nr 26., nr 27., nr 29 (powstała w związku z dokonanym podziałem) i nr 32., nie została zakwestionowana w toku kontroli instancyjnej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda nie dokonywał zatem jej kontroli w niezaskarżonej części. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał został zgromadzony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadany oraz prawidłowo oceniony (art. 80 k.p.a.), zdaniem Sądu nie wymagał uzupełnienia. Wnioski przedstawione przez organ odwoławczy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy wskazał, iż modyfikacja zaplanowanej na danej części nieruchomości budowy garaży została dokonana początkiem lat 70., a realizacja - potrzebnej dla celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego, części sportowo-rekreacyjnej następowała w latach 70., względnie w latach 80. W tym zakresie, jak już wskazano, organ odwoławczy przywołał szeroko ustalenia dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wobec tych szczegółowych ustaleń, niezasadne pozostawały zarzuty w zakresie nieustalenia przez organ odwoławczy okresu zaistniałej modyfikacji. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania podnoszonych w skardze, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 2 petitum skargi). Organ odwoławczy odniósł się do argumentacji odwołania, a uzasadnienie czyni zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a., stąd też niezasadny jawi się zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze (zarzut nr 2 petitum skargi). Przy tych ustaleniach w pełni uzasadniona pozostawała decyzja reformatoryjna wydana przez organ odwoławczy, co czyni nietrafionym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut nr 2 petitum skargi). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów procesowych ani też przepisów materialnoprawnych, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zarzut nr 1 petitum skargi). Ocena przesłanek z ww. przepisów materialnoprawnych nie została także uzależniona od oceny zapisów planu miejscowego dla danego ternu. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Ponadto Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.