II SA/Gl 963/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 2.017 (dwa tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P., działając z urzędu, ustalił wobec S. D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił na skutek dokonanego podziału. Nieruchomości zostały podzielone na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] tegoż organu wydanej na wniosek K. G. i S. D.. Decyzją, o której mowa, dokonano podziału nieruchomości oznaczonych przed podziałem nr 1, 2, 3, 4, 5. W wyniku podziału powstało 10 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową nową oraz 3 działki pod wewnętrzne drogi dojazdowe. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]. Jednakowoż w wyniku wniesionej skargi wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1345/14 tut. Sąd uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał niejasności operatu, uczulił także organ by ponownie rozpoznając sprawę zwrócił uwagę na możliwy upływ terminu przedawnienia. Sąd wskazał w tej kwestii, iż: "Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ terminu trzyletniego od dnia ostateczności decyzji będzie podstawą do umorzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej". Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił wobec S. D. opłatę adiacencką w wysokości 5.476,65 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości,, stanowiącej w chwili podziału współwłasność w udziale ½ części S. D.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] dnia [...] r., nieruchomość ulegającą podziałowi określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej nowej, budynki gospodarcze i inwentarskie, garaże, obiekty i sieci uzbrojenia terenu, drogi dojazdowe, miejsca postojowe, dojazdy niewydzielone, zieleń i ogrody przydomowe (symbol planu: RM). Uchwałą zaś Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w P., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] r., ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ zaakceptował nadto sporządzony w sprawie operat, przywołując jego ustalenia. Odnosząc się do wskazanej w ww. wyroku kwestii przedawnienia organ I instancji stwierdził, że do takiego przedawnienia nie doszło. Jego bowiem zdaniem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/12 "bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką". Tym samym, zdaniem organu, termin do ustalenia opłaty adiacenckiej wobec S. D. jeszcze nie upłynął. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.g.n.). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie w sprawie dowodu z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu, naruszenie art. 98a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej, a także naruszenie art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżone doń rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prowadzone postępowanie przebiegało z poszanowaniem norm prawa procesowego. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 75 k.p.a. jest nieuzasadniony, a po stronie odwołującego się zaistniało niezrozumienie instytucji "udziału" rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Rzeczoznawca majątkowy nie jest żadną stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, jak każda opinia biegłego. Do rzeczoznawcy nie ma zastosowania art. 84 w związku z art. 24 k.p.a., w stosunku do rzeczoznawców majątkowych wprowadzono bowiem odrębną regulację w art. 176 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem terminu, określonego dla jej wydania w art. 98a u.g.n. Kolegium wskazało, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem bieg trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia decyzji o opłacie adiacenckiej do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. W realiach przedmiotowej sprawy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczną z dniem r. Pierwsza decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] r, a następnie w wyniku odwołania wniesionego przez S. D. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. powtórnie ustalił opłatę adiacencką. A Kolegium decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zatem decyzja ostateczna w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w terminie określonym w art. 98a u.g.n., to jest przed dniem 14 września 2014 r. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, Sąd wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/GI 1345/14 uchylił decyzje obu organów. W tej sytuacji - jak to wskazano wyżej - termin do ustalenia opłaty adiacenckiej biegnie na nowo, a zatem zarzut odwołania dotyczący przedawnienia terminu do ustalenia tej opłaty jest nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału Kolegium zaakcentowało, że w toku całego postępowania odwołujący się nie przedstawił dowodu na poparcie takiego stanowiska. Pismem z dnia 2017 r. S. D. reprezentowany przez r. pr. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego, Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 98a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej; - art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, musi zostać uwzględniona. Podstawowym sformułowanym w skardze zarzutem, a tym samym podstawową kontrowersją pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest zarzut przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem bowiem skarżącego stosownie do art. 98a u.g.n. minęły już 3 lata od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna ([...]r.), w ocenie zaś organów, w sytuacji zaskarżenia decyzji o opłacie adiacenckiej do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n., w związku z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Zdaniem Sądu niewątpliwie zarzut sformułowany w skardze należy podzielić a stanowisko organów uznać za błędne. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez obydwa organy ("Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne"), konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, organ musi uwzględniać tę okoliczność, a co za tym idzie, badać, do kiedy może wydać decyzję merytoryczną. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji, a następnie Kolegium możliwości zastosowania w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej instytucji przerwania biegu przedawnienia, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, a który to przepis przewiduje, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem (...), przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego. Tymczasem Kodeks cywilny, zgodnie z art. 1, reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi. W związku z tym, aby można było zastosować w sprawie administracyjnej przepisy tego kodeksu, musi zachodzić sytuacja, w której dana instytucja prawna jest instytucją prawa cywilnego, albo jeśli istnieje przepis szczególny, który pozwala, aby określone regulacje, zawarte w Kodeksie cywilnym, mogły być zastosowane do stosunków prawnych, nie mających charakteru cywilnego. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wskazywany przez Kolegium art. 148 ust. 2 u.g.n. Zgodnie jednakowoż z tym przepisem normy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej, a nie w przypadku jej ustalania. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, zatem nie może być wykładany w sposób rozszerzający - por. w tej mierze szerokie rozważania w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17. Jak w konkluzji uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku wskazał NSA, a obecny skład orzekający w pełni stanowisko to podziela, w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie ma zastosowania art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego (tym samym NSA nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/12. Skoro zatem dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 98a u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość, to tym samym nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. cytowany wyżej wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w wydanym już wcześniej, przywołanym powyżej wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1345/14 ówczesny skład orzekający przesądził, iż "Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ terminu trzyletniego od dnia ostateczności decyzji będzie podstawą do umorzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej". Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji zastosowanie przez organy innego sposobu obliczania terminu przedawnienia niż wskazany w prawomocnym wyroku naruszyło także art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P.. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509) do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ miał kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. W konsekwencji aczkolwiek na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. znowelizowano art. 145 ust. 2 u.g.n., jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed datą wejścia w życie zmiany i co prawda do tej daty wydano decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została decyzją taką zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Konieczność umorzenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się do zarzutu skargi związanego z założeniami przyjętymi w operacie szacunkowym i dokonanymi przez rzeczoznawcę obliczeniami. O kosztach obejmujących wpis (200,00 zł) i opłatę za czynności pełnomocnika (1.800,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł), orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1804 z późn. zm.).